Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации
нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними.
1.
Субъекты права на обращение с запросом.
Дела о соответствии Конституции
РФ нормативных актов органов государственной власти в порядке абстрактного
нормоконтроля, как правило, составляют незначительную долю в общем объеме
рассматриваемых дел. Исключение составлял 2000 год, когда из 14 дел,
в которых Конституционный Суд РФ рассматривал вопросы соответствия нормативных
актов Конституции РФ и по которым вынес постановления, четыре дела относятся к
этой категории: "О проверке конституционности положений пункта 11 статьи
51 Федерального закона от 24 июня 1999г. "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; "О проверке конституционности отдельных
положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; "О проверке конституционности части
третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств
массовой информации и книгоиздания Российской Федерации"; "О проверке конституционности отдельных
положений Устава (Основного Закона) Курской области". Это объясняется высокой
активностью федеральных органов государственной власти по приведению
законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, а
также наличием споров в связи с этим между органами государственной власти разного
уровня.
С запросами в Конституционный Суд
РФ по делам о конституционности нормативных актов органов государственной
власти в порядке абстрактного нормоконтроля могут обращаться Президент РФ,
Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, Верховный Суд РФ.
Кроме того, таким правом обладают одна пятая часть сенаторов Совета Федерации или
депутатов Государственной Думы, а также органы законодательной и исполнительной
власти субъектов РФ.
Президент Российской Федерации. Президент РФ как глава
государства является гарантом Конституции РФ. В обязанности Президента РФ
входит, в частности, обеспечение согласованного функционирования и
взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). Одним из
эффективных средств достижения такого состояния государственной власти в стране
является разрешение противоречий в порядке конституционного судопроизводства.
Правда, Президент РФ нечасто прибегает к такому средству. Например, по запросу
Президента РФ Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке
конституционности Федерального закона "О культурных ценностях,
перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на
территории Российской Федерации". При
этом был разрешен затянувшийся спор вокруг принятия этого закона.
Как верно отмечается в литературе, некоторые полномочия Президента РФ в
известной мере носят судебный, арбитражный характер, как, например, право
использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а
также между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85
Конституции РФ). В случае недостижения согласованного решения он может передать
разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Налицо своеобразная
процедура досудебного разрешения спора, в которой Президент РФ выступает в
качестве арбитра, он же передает спор на разрешение соответствующего суда, что
не исключает возможность при определенных условиях обратиться к суду и другим
участникам спора. Иное правомочие Президента РФ предусмотрено ч. 2 ст. 85
Конституции РФ. Президент РФ имеет право приостанавливать действие актов
органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции
РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или
в случае нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения этого
вопроса соответствующим судом. Так, Президент РФ Указом от 27 июля 2000 г.
приостановил действие постановления Администрации Архангельской области от 10
февраля 1999г. "Об утверждении Временного положения о лицензировании
деятельности по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных
средств..." как противоречащего п. "ж" ст. 71 Конституции РФ1.
Следует согласиться с Б. С. Эбзеевым в том, что Конституция РФ в этом случае
обязывает Президента РФ обратиться в соответствующий суд одновременно с
приостановлением действия акта. В случае,
если, по мнению Президента РФ, нормативный акт противоречит Конституции РФ,
дело должно перейти к Конституционному Суду РФ.
Приостановление
действия нормативного акта не является обязательным условием обращения в суд.
Совет Федерации и Государственная Дума. С запросом в Конституционный Суд
РФ, как известно, может обратиться каждая из палат Федерального Собрания:
Государственная Дума и Совет Федерации, но Федеральное Собрание исключено из
числа субъектов, имеющих право на обращение в Конституционный Суд РФ. Это
объясняется тем, что в соответствии с Конституцией РФ каждая из палат имеет
собственные полномочия, которые она реализует, принимая соответствующие акты.
Совместных согласованных решений, к каковым должно быть отнесено и обращение в
Конституционный Суд РФ, палаты принимать не могут. Не предусмотрено
Конституцией РФ и создание общего органа двух палат, который мог бы обратиться
в Конституционный Суд РФ от имени Федерального Собрания, это противоречило бы
принципу разграничения полномочий палат Федерального Собрания.
Единственным совместным органом двух палат, упомянутым в Конституции РФ,
является согласительная комиссия, но она образуется палатами только в случае
возникновения разногласий при принятии федеральных законов (ст. 105) и сама
обратиться в Суд не может.
Государственная Дума и Совет
Федерации, являясь коллегиальными органами, реализуют свое право на обращение в
Конституционный Суд РФ путем принятия в установленном порядке соответствующего
постановления. Например, Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд
РФ с запросом о проверке конституционности положений Закона Курской области от
22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной
Закон) Курской области" и Закона Курской области от 22 марта 1999 г.
"Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 г. "О
муниципальных образованиях Курской области" путем принятия постановления
от 24 июня 1999 г.
Сенаторы Совета Федерации и депутаты Государственной
Думы. В
соответствии со ст. 95 Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450
депутатов. Для обращения в Конституционный Суд РФ требуется формирование группы
из не менее чем 90 депутатов (одна пятая депутатов Государственной Думы).
Соответственно, группа сенаторов Совета
Федерации должна состоять из не менее чем 36 сенаторов Совета Федерации (одна
пятая сенаторов Совета Федерации), поскольку 85 субъектов РФ направляют в эту
палату по два своих представителя. Однако, по нашему мнению, волеизъявление
такого числа депутатов Государственной Думы и сенаторов Совета Федерации для
обращения в Конституционный Суд РФ требуется только в том случае, если
Государственная Дума и Совет Федерации работают в полном составе. Если реально
в Государственную Думу избрано меньше чем 450 депутатов и назначено (избрано)
менее 178 сенаторов Совета Федерации, то соответственно уменьшается и
минимальная численность групп депутатов Государственной Думы и сенаторов Совета
Федерации, которая может обратиться в Конституционный Суд РФ. Это вытекает из
самой формулировки этого права в ст. 125 Конституции РФ, где сказано, что
Конституционный Суд РФ разрешает дела "по запросам... одной пятой сенаторов
Совета Федерации или депутатов Государственной Думы". Поскольку в
Конституции РФ, когда это требуется, специально указывается: "от общего
числа депутатов", "общего числа сенаторов Совета Федерации" (ст.
102, 103, 105 и др.), постольку из формулировки ст. 125
следует, что расчет численности депутатов Государственной Думы и сенаторов
Совета Федерации следует производить от фактически избранного состава палат.
На практике, однако,
необходимости в производстве таких расчетов не возникало, так как в поддержку
обращения собирается больше подписей, чем это минимально необходимо.
Для обращения в Конституционный
Суд РФ депутатам Государственной Думы и сенаторов Совета Федерации требуется
определенное организационное объединение. Необходимо, чтобы их волеизъявление
было письменно зафиксировано, определены представители в Конституционном Суде
РФ, оговорены их полномочия и т. д.
Верховный Суд Российской Федерации. Необходимо учитывать, что любые
суды Российской Федерации могут обращаться в Конституционный Суд РФ в порядке
ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, когда проверка конституционности нормативного акта
связана с его применением в конкретном деле. Однако в порядке абстрактного
нормоконтроля субъектами обращения могут быть только два судебных органа -
Верховный Суд РФ. Это полномочие они могут реализовать путем принятия решения
уполномоченным органом. Реализует это полномочие пленум соответствующего Суда.
Например, Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности
положений ст. 13 и 14 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Верховный
Суд РФ направил запрос в Конституционный Суд РФ не в связи с рассмотрением
конкретного дела, а в порядке ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, приняв на Пленуме
Верховного Суда РФ соответствующее постановление от 10 октября 2001 г.
Органы законодательной и исполнительной власти субъектов
Российской Федерации. Поскольку
система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с
основами конституционного строя Российской Федерации и требованиями
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации",
то правом на обращение в Конституционный Суд РФ обладают оба названных вида
органов.
Обращение в Конституционный Суд
РФ обоснованно рассматривается как эффективное средство урегулирования разногласий
между уровнями и ветвями власти, причем в ряде случаев на это прямо указывается
в законе. Определяя основы взаимодействия законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти
субъекта РФ, ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" устанавливает процедуру
урегулирования разногласий между ветвями власти с участием Конституционного
Суда РФ.
Конституцией (уставом) субъекта
РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ,
которое возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта
РФ. В Конституционный Суд РФ может обращаться как само высшее должностное лицо,
так и коллегиальный орган (правительство, администрация и т. д.). Так,
Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности отдельных
положений Лесного кодекса Российской Федерации по запросам Правительства Республики
Карелия и Администрации Хабаровского края, а дело о проверке конституционности
отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - по
запросу Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай.
Таким образом, субъектный состав
по такого рода делам достаточно ограничен. Не могут обратиться с запросом не
только граждане, их объединения, юридические лица, отдельные депутаты, но и
депутатские фракции Государственной Думы и Генеральный прокурор РФ.
2.
Критерии
допустимости запроса.
В соответствии со ст. 85
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" запрос в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности
нормативного акта органа государственной власти или договора между органами
государственной власти либо отдельных их положений допустим, если заявитель
считает их не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими
действию вопреки официально принятому решению федеральных органов
государственной власти, высших государственных органов субъектов Российской
Федерации или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не
соответствующие Конституции РФ. Как видно, здесь изложены два разных вида
конституционных споров и соответственно два разных способа определения допустимости
запроса.
Первый вид характеризуется тем,
что оспариваемый нормативный акт применяется и исполняется и его
конституционность официально не ставится под сомнение, а субъект обращения
считает данный акт не соответствующим Конституции РФ и в связи с этим не
подлежащим действию. Обращаясь за разрешением этого вида спора, заявитель в
запросе должен указать, в чем именно оспариваемый им нормативный акт
противоречит Конституции РФ, и сослаться на соответствующие ее нормы. Иногда
заявителя вводит в заблуждение формулировка, содержащаяся в части второй ст. 36
названного Закона: основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ оспариваемый
нормативный акт.
По смыслу ст. 85 этого закона,
заявитель, как сторона, инициирующая рассмотрение дела в Конституционном Суде
РФ, не может высказывать лишь сомнение в конституционности нормативного акта,
поскольку он обращается к Суду не для того, чтобы рассеять свои сомнения, а для
того, чтобы признать нормативный акт недействующим, исключить его из системы
правового регулирования. Основанием для такого решения Конституционного Суда РФ
может быть только доказанность неконституционности акта, причем обязанность
доказывания в условиях состязательности конституционного судопроизводства
возлагается на заявителя.
Второй вид конституционных
споров, который может быть разрешен в порядке абстрактного нормоконтроля, характеризуется противоположными стремлениями заявителя. Он
преследует цель сохранить нормативный акт в системе правового регулирования
вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной
власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об
отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ.
Федеральный
закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" в п. 1, 3 ст. 29 устанавливает, что в случае, если Президент РФ
приостановил действие акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также
действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия
этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам
Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина, то
высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд
(в том числе и Конституционный Суд РФ) для решения вопроса о соответствии
изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ,
федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации. Не
следует рассматривать это как особый случай обращения в Конституционный Суд РФ,
поскольку вопрос о допустимости такого запроса разрешен частью первой ст. 85
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации".
В случае несогласия с указом
Президента РФ о приостановлении действия нормативного акта сам указ может быть
оспорен в Конституционном Суде РФ в обычном порядке. Указ Президента РФ о
приостановлении действия акта высшего должностного лица субъекта РФ
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
РФ), а также действия акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае
противоречия этого акта Конституции РФ, как определяющий действие другого
нормативного акта во времени, относится к числу нормативных и сам может быть
предметом проверки в Конституционном Суде РФ по запросу любого из
уполномоченных на это субъектов, в том числе и высшего должностного лица и
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При этом, проверяя
указ Президента РФ на соответствие его Конституции РФ по
содержанию, Суд вынужден проверять и нормативный акт, приостановленный
проверяемым указом.
Дополнительное основание
допустимости запроса относится к проверке конституционности нормативного акта
субъекта РФ, который в соответствии с частью второй ст. 85 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов
государственной власти РФ или к совместному ведению органов государственной
власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Отсюда вытекает, что
если нормативный акт принят по вопросам исключительного ведения субъекта РФ, то
Конституционным Судом РФ в порядке абстрактного нормоконтроля он проверен быть
не может. Это не исключает возможности рассмотрения закона субъекта РФ в
порядке, предусмотренном гл. 12 и 13 Закона для рассмотрения дел по обращениям
граждан и судов.
В порядке абстрактного
нормоконтроля Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
- федеральных законов;
- нормативных актов Президента
РФ;
- нормативных актов обеих палат
Федерального Собрания (Совета Федерации и Государственной Думы);
- нормативных актов Правительства
РФ;
- конституций и уставов, а также
законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам,
относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению
органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов
РФ;
- договоров между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
- договоров между органами
государственной власти субъектов РФ.
3.
Пределы
проверки.
Федеральным
конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации"
определены пределы проверки нормативных актов, т. е. установлены обязательные
для Конституционного Суда РФ характеристики нормативных актов, по которым он
проверяет их на соответствие Конституции РФ. Причем Конституционный Суд РФ не
связан доводами, изложенными в обращении заявителя, а потому
определенный в законе алгоритм действий Суда при рассмотрении конституционности
нормативного акта соблюдается в каждом деле.
Конституционный Суд РФ
устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов
государственной власти и договоров между ними:
- по содержанию норм;
- по форме нормативного акта или
договора;
- по порядку подписания,
заключения, принятия, опубликования или введения в действие;
- с точки зрения установленного
Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную
и судебную;
- с точки зрения установленного
Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами
государственной власти;
- с точки зрения разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и
органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ,
Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Проверка конституционности
нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними,
принятых до вступления в силу Конституции РФ, производится Конституционным
Судом РФ только по содержанию норм.
В итоговом решении по делу не
отражается анализ всех параметров нормативного акта, по которым должна
проводиться и проводится проверка, поскольку Закон (ст. 75) этого не требует.
Итоговое решение по делу и его юридические
последствия.
По
итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа
государственной власти или договора между органами государственной власти Конституционный
Суд РФ принимает одно из следующих решений:
- о признании нормативного акта
или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции РФ;
- о признании нормативного акта
или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ.
Признание не соответствующими
Конституции РФ федерального закона, нормативного акта Президента РФ и нормативного акта Правительства РФ, договора или отдельных их
положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других
нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными
полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их
или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.
Признание не соответствующими
Конституции РФ нормативного акта, договора субъекта РФ или отдельных их
положений является основанием для отмены в установленном порядке органами
государственной власти других субъектов РФ положений принятых ими нормативных
актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были
признаны неконституционными.
Положения
нормативных актов либо договоров, признанных не соответствующими Конституции
РФ, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.
В случае, если в течение шести
месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ аналогичный
признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а
действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет
прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом
государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в
суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора
недействующим.
Комментариев нет:
Отправить комментарий