Лекция № 4. Юридическая экспертиза
нормативных актов, принятых федеральными органами государственной власти
Российской Федерации.
Вопрос
1. Юридическая экспертиза актов Главы государства РФ.
Подготовка правовых актов Президента
Российской Федерации включает в себя ряд последовательных стадий и
согласованных процедур правотворчества, что требует совместных усилий многих
государственных органов, подразделений администрации президента, научных учреждений,
консультантов и экспертов.
Важное значение при подготовке актов главы
государства, по мнению автора исследования, должна иметь их предварительная
правовая проработка. В этих целях проекты указов и распоряжений в обязательном
порядке должны проходить не только юридическую экспертизу и редактирование в
Главном государственно-правовом управлении администрации Президента, но и при
необходимости получать заключение и у «независимых» экспертов. В необходимых
случаях для этого привлекается и Министерство юстиции России. Сложившаяся
система организации работы в администрации президента предусматривает активное
участие министерств и ведомств, особенно когда это касается вопросов,
затрагивающих компетенцию Правительства Российской Федерации. Согласно Основному
Закону России, большинство своих полномочий президент осуществляет единолично,
а не разделяет с другими органами федеральной государственной власти. Поэтому
правовые акты, издаваемые Президентом Российской Федерации в пределах его
компетенции, не требуют контрассигнации, т.е. дополнительной подписи
Председателя Правительства Российской Федерации или одного из федеральных
министров, как это предусмотрено в конституционной практике Франции, ФРГ,
Италии и ряда других государств. Однако технология подготовки правовых актов
Президента России включает в качестве обязательного элемента согласование и
визирование их руководителями министерств и ведомств, которые несут
персональную ответственность за их подготовку. Вместе с тем система подготовки
проектов правовых актов в аппарате главы Российского государства должна
исключать случайности принятия скороспелых, политически и экономически не
обоснованных и тем более юридически не подготовленных решений.
Проекты указов и распоряжений Президента
Российской Федерации должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в
Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации и
согласовываться (визироваться) помощником Президента Российской Федерации -
начальником Государственно-правового управления Президента Российской Федерации
или его заместителем, специально на то уполномоченным (пункт в редакции).
Проекты указов Президента Российской Федерации
нормативного
характера должны проходить согласование с Министерством юстиции
Российской Федерации.
Форма и сроки согласования (визирования)
проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации устанавливаются
Инструкцией по делопроизводству, утверждаемой Руководителем Администрации
Президента Российской Федерации.
Приложения к указам и распоряжениям Президента
Российской Федерации заверяются подписью Руководителя Администрации Президента
Российской Федерации.
Распоряжением Президента Российской Федерации
от 3 августа 1996 года №413-рп во изменение пункта 10 установлено, что
внесенный проект указа или распоряжения Президента Российской Федерации после
прохождения необходимых согласований в Правительстве Российской Федерации и
Администрации Президента Российской Федерации направляется на юридическую
экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента Российской
Федерации, а затем в Канцелярию Президента Российской Федерации для
согласования с соответствующим помощником Президента Российской Федерации.
Согласованные с Главным
государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации и
помощниками Президента Российской Федерации проекты указов и распоряжений
Президента Российской Федерации представляются непосредственно заведующим
Канцелярией Президента Российской Федерации Руководителю Администрации
Президента Российской Федерации, который принимает решение о готовности проекта
к представлению Президенту Российской Федерации либо о необходимости доработки
проекта.
Внесенный проект указа или
распоряжения Президента Российской Федерации после прохождения необходимых
согласований в Правительстве Российской Федерации и Администрации Президента
Российской Федерации направляется на юридическую экспертизу в
Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, а затем в
Канцелярию Президента Российской Федерации для согласования с соответствующим
помощником Президента Российской Федерации.
Проекты указов и распоряжений
Президента Российской Федерации должны проходить юридическую экспертизу и
редактирование в Государственно-правовом управлении Президента Российской
Федерации и согласовываться (визироваться) помощником Президента Российской
Федерации - начальником Государственно-правового управления Президента
Российской Федерации или его заместителем, специально на то уполномоченным.
Начальник
Управления: вносит предложения о заключении от имени Администрации Президента
Российской Федерации договоров с научно-исследовательскими организациями и
специалистами на проведение экспертизы законопроектов и проектов иных правовых
актов, а также анализа правоприменительной практики;
Вопрос
2. Юридическая экспертиза законов (законопроектов) проводимая Государственной
Думой РФ.
Правовая экспертиза может существовать на различных стадиях
принятия закона, как до его вынесения, так и вовремя, и после. Таким образом,
правовая экспертиза законопроекта проводится на всех стадиях принятия закона, а
так же и на стадии, если данный законопроект был отклонен, а после этого был
доработан. Она используется, когда есть необходимость установления легитимности
документов: приказов, уставов, договоров и т. д. Правовая экспертиза может быть
направлена на решение различных задач, таких как: установление факта нарушения
в документе законодательного акта; проведение анализа каких-либо пунктов,
например, относительно прав и обязанностей сторон договора и др.; расшифровку и
более детальное рассмотрение положений контракта или договора.
На стадии принятия законопроекта сами результаты такой
экспертизы в различной степени влияют на дальнейшую судьбу закона. До момента
поступления законопроекта в орган законодательной власти, автору законопроекта
дается право переработки законопроекта в соответствии с внесенными в него
замечаниями и различными предложениями эксперта или организации, которая
проводит данную правовую экспертизу.
В том случае, если законопроект, уже внесен в орган
законодательной власти, а результаты правовой экспертизы говорят о
нецелесообразности принятия такого закона, то орган, который внес данный
законопроект, вправе его отозвать, до момента его рассмотрения в первом чтении,
для того что бы устранить все замечания и иметь время подготовить новый текст
закона, с учетом приведенных ранее экспертных замечаний.
Так же еще одним значимым моментом является то, что сам
законопроект может быть отклонен в процессе его рассмотрения из-за того, что
депутаты руководствовались отрицательным экспертным заключением при его
переподготовке для повторного внесения. Если же законопроект принимается в
первом чтении, то он может быть доработан путем внесения в него поправок.
Основу таких поправок составляют как раз те экспертные заключения, которые
ранее выносились по нему.
Вопрос 2.1. Юридическая
экспертиза проектов федеральных конституционных и федеральных законов в ГД и СФ
ФС РФ
Комитет ГД, ответственный за
подготовку проекта закона к рассмотрению на заседании ГД, может передавать его
для осуществления общественной, научной и правовой экспертизы.
Так, согласно ч. 1 ст. 112
Регламента ГД, по решению ответственного комитета законопроект с
сопроводительным письмом за подписью председателя комитета ГД может быть
направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов,
предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. Научная Э.
проводится в научно-исследовательских, научно-технических центрах, институтах,
лабораториях.
В случае если комитетом принято
решение о проведении Общественной палатой Э. законопроекта͵ им вносится проект
обращения ГД к Общественной палате о проведении Э. законопроекта и проект
постановления ГД о принятии указанного обращения в порядке определенном ст. 93,
94 Регламента. Порядок осуществления Э. в Общественной палате будет рассмотрен
в вопросе 3.
Правовая Э. законопроекта
осуществляется Правовым управлением Аппарата ГД по поручению Совета ГД или
ответственного комитета в установленный ими срок. Правовая Э. проводится в
целях определения соответствия проекта закона КРФ, федеральным конституционным
законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам. Также
Правовым управлением проверяется перечень актов федерального законодательства,
подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию
в связи с принятием данного законопроекта͵ а также осуществляет
технико-юридическую Э. законопроекта.
Вместе с тем, ответственный
комитет может поручить Правовому управлению Аппарата ГД провести
лингвистическую Э. законопроекта͵ которая заключается в оценке соответствия
представленного текста нормам современного русского литературного языка с
учетом особенностей языка НПА и даче рекомендаций по устранению грамматических,
синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и
ошибок в использовании терминов.
Правовое управление Аппарата
Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта
готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:
а) соответствует или не
соответствует законопроект КРФ, федеральным конституционным законам,
федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? В случае если в
заключении устанавливается такое несоответствие, то должно быть указано, какому
акту не соответствует проект закона и в чем оно выражается;
б) не нарушена ли внутренняя
логика законопроекта͵ нет ли противоречий между разделами, главами, статьями,
частями и пунктами законопроекта? В случае если такие противоречия есть, они
должны быть названы конкретно, а также крайне важно дать рекомендации, как
можно устранить противоречия;
в) полностью ли приведен перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу,
приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного
законопроекта. В случае если приведен неполный перечень актов, то следует акты,
которые в этом перечне не приведены, указать.
Данное заключение подписывается
начальником Правового управления либо одним из его заместителей. В случае если
Правовым управлением в указанный срок произвести Э. невозможно, оно должно
обратиться к Совету ГД с мотивированным предложением о продлении данного срока.
После рассмотрения законопроекта
в первом чтении, ответственный комитет вправе провести независимую Э. поправок
к проекту закона на соответствие федеральному законодательству. В случае если
какая-либо из поправок признается несоответствующей законодательству, об этом
сообщается авторам данной поправки, который должен ее привести в соответствие с
законом. Вместе с тем, перед рассмотрением проекта закона во втором чтении,
ответственный комитет может поручить Правовому управлению постатейную
юридическую, лингвистическую, технико-юридическую Э. В случае несогласия с
экспертным заключением, комитет приглашает для дачи разъяснений по нему на свое
заседание государственных служащих Правового управления.
Проведение правовой и
лингвистической Э. законопроекта Правовым управлением является обязательным
условием для принятия данного проекта во втором чтении.
Вопрос
3. Проведение международно-правовой экспертизы международных договоров, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, законопроектов в Совете Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации.
В соответствии
с вопросами своего ведения комитеты, комиссии Совета Федерации и
структурные подразделения Аппарата Совета Федерации проводят
международно-правовую экспертизу:
- международного договора, решение о согласии на
обязательность или о прекращении (приостановлении) действия которого подлежит
принятию в форме федерального закона;
- федерального закона о
ратификации, о принятии, о присоединении, об утверждении, о денонсации,
являющегося формой принятия решения о выражении согласия на обязательность
международного договора или о прекращении (приостановлении) участия в нем;
-
федерального конституционного закона, федерального закона,
содержащего положения, связанные с выполнением международных обязательств
Российской Федерации.
Целью международно-правовой экспертизы, проводимой в
отношении международного договора, федерального конституционного закона,
федерального закона, законопроекта является определение его
соответствия:
- Конституции Российской
Федерации;
- общепризнанным принципам и нормам
международного права;
- международным договорам Российской Федерации;
- актам международных организаций (решениям
международных судов), юридическую обязательность которых признает
Российская Федерация;
- законодательству Российской Федерации.
В случае установления
в результате проведения международно-правовой экспертизы
несоответствия положений международного договора, федерального конституционного
закона, федерального закона, законопроекта положениям Конституции Российской
Федерации или общепризнанным принципам и нормам международного права это должно
быть отражено в заключении или справке по соответствующему федеральному
конституционному закону, федеральному закону, законопроекту.
При проведении
международно-правовой экспертизы необходимо учитывать, что в
соответствии с подпунктом «b» пункта 1 статьи 70 Конвенции о
международных договорах и статьей 38 Закона о международных договорах
прекращение действия международного договора Российской Федерации не влияет на
права, обязательства и юридическое положение Российской Федерации, возникшие в
результате выполнения договора до его прекращения. Таким образом, к
международным обязательствам Российской Федерации следует относить
обязательства, предусмотренные как действующими международными договорами
Российской Федерации, так и теми международными договорами, которые прекратили
свое действие, но обязательства по которым возникли до прекращения участия
России в них.
При проведении международно-правовой
экспертизы международного договора необходимо учитывать, что его
сторонами могут быть такие субъекты международного права, как государства
и международные организации, что предусмотрено пунктом «а» статьи 2 Закона о
международных договорах.
Международные
договоры, подписанные Российской Федерацией, но в отношении которых
она не выразила согласие на обязательность, также должны учитываться при
проведении международно-правовой экспертизы.
При
международно-правовой экспертизе федерального закона о выражении согласия
на обязательность международного договора или о прекращении (приостановлении)
участия Российской Федерации в международном договоре необходимо учитывать
содержание интерпретирующих заявлений, которые могут быть включены в его текст.
Такие заявления призваны дать толкование тем или иным положениям международного
договора, а также выражают позицию государства относительного последующего
применения указанных положений.
При
проведении международно-правовой экспертизы необходимо обращать внимание на
возможное несоблюдение процедурных правил внесения международного договора на
ратификацию. В частности, в соответствии с пунктом 2 статьи 23 Закона о
международных договорах если международный договор, решение о согласии на
обязательность которого для Российской Федерации подлежит принятию в форме
федерального закона, предусматривает временное применение договора или его
части, то он представляется в Государственную Думу в срок не более шести
месяцев с даты начала его временного применения.
В части определения соответствия международным
обязательствам Российской Федерации правила о проведении
международно-правовой экспертизы применяются также к указам Президента
Российской Федерации о военном положении и о чрезвычайном положении, о
направлении Вооруженных Сил Российской Федерации за пределы территории
Российской Федерации, утверждение которых относится к ведению Совета Федерации
в соответствии с пунктами «б», «в» и «г» части 1 статьи 102 Конституции
Российской Федерации.
Комментариев нет:
Отправить комментарий