ЛЕКЦИЯ ОЗО 4к тема "Технология подготовки законопроектов "

 Лекция № 2. Технология подготовки законопроектов (2 часа).

Понятие технологии подготовки законопроектов.

Тождественность понятий технологии проектирования законов, законопроектной технологии и технологии законодательного проектирования. Основные элементы технологии законодательного проектирования: познавательный, нормативно-структурный, логико-языковой, формально-реквизитный, процедурный. Начальный элемент законопроектной технологии - «идейность законопроекта».

Принципы подготовки законопроектов: принцип концентрированности действий, принцип комплексности, принцип поэтапности работы, принцип объективности, принцип научности.

Этапы подготовки законопроектов: выработка идеи нового закона; формирование и предварительная деятельность рабочих групп; выработка концепции закона; составление текста законопроекта; экспертиза законопроектов. Концепция закона. Важные составляющие концепции закона. Информационное обеспечение подготовки законопроектов. Различные составляющие информационного обеспечения на разных этапах работы над законопроектом.

 

Технология подготовки законопроектов

1.      Понятие технологии подготовки законопроектов.

2.      Принципы подготовки законопроектов.

3.      Этапы подготовки законопроектов.

4.      Информационное обеспечение подготовки законопроектов.

 

Тема №2. Технология подготовки законопроектов. (2 часа)

1.      Понятие  и основные элементы технологии подготовки законопроектов.

            Технология подготовки законопроектов — «реализация требований технического и научного характера к разработке и оформлению проектов законов, имеющих цель обеспечить их надлежащее качество»^[20].

Технология подготовки законопроектов — многоплановое понятие. Это и определенный порядок (этапы подготовки проектов законов), и научно-информационное обеспечение процесса законотворчества, и виды экспертиз подготовленных законопроектов, и правила законодательной техники.

Законодательная технология – это основанная на соответствующих принципах, планах и прогнозах (стратегия) система мыслительных и внешне актуализированных юридических действий и операций компетентных органов государственной власти РФ, связанная с подготовкой, принятием, оформлением, обнародованием и т.п. качественных и эффективных законов, в ходе которой оптимально используются необходимые ресурсы, средства приемы, способы, методы и правила, процессуальные формы и конкретные виды контроля и надзора за законодательной деятельностью ее участников.

Цель подготовки законопроекта — создание новой модели поведения, опосредованной комплексом норм права. Первый шаг в достижении этой цели — осознание необходимости внесения изменений в нормативно урегулированную модель поведения. На основе такого осознания, подтвержденного фактическими данными, появляется идея законопроекта, содержание которой заключается в выводе о целях и характере изменений элементов правового регулирования. На дальнейших стадиях работы над законопроектом этот вывод получает научное и практическое обоснование, приобретает установленную форму в соответствии с правилами законодательной техники и в конечном итоге воплощается в тексте законопроекта.

Спецификой законодательной технологии основана на том, что результатом ее применения является создание закона.

 

2.               Основные элементы технологии законодательного проектирования: познавательный, нормативно-структурный, логико-языковой, формально-реквизитный, процедурный.

В структуре юридической техники выделяют такие элементы, как методы, правила, приемы и средства.

Общие средства юридической деятельности.

- формально-атрибутивные (реквизиты документа);

- логические (структура документа в целом, внутренняя структура норм);

- языковые (весь комплекс выразительных средств языка, в том числе терминология, речевые клише, метафоры, языковые символы и т.д.);

- специально-юридические (юридические конструкции, презумпции, фикции, ссылки, отсылки, оговорки, примечания и т.д.).

Познавательный элемент.

Познавательный элемент означает определение предмета законодательного регулирования, выбор и анализ процессов, явлений и отношений, которые могут быть объектом законодательного воздействия.

Оправданно исходить из следующего круга законодательно регулируемых отношений:

а) высокая социальная значимость их для общества, государства и гражданина;

б) стабильность;

в) первично - нормативное регулирование;

г) предопределенность конституций;

д) правомочность субъекта законодательной деятельности.

С этими составляющими связан и правильный выбор формы правового акта, с учетом его места в правовой системе и классификационных признаков как официальных, так и доктринальных.

Познавательный аспект подготовки закона связан с его концепцией. Это - аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия. Замена концепций всякого рода пояснительными записками и т.п. внешне упрощает процесс законотворчества, но на деле лишь обесценивает его.

Нормативно-структурный элемент.

Элементом законодательной техники является нормативная структуризация текста закона. Имеется в виду четкая последовательность операций. К ним следует отнести действия по выработке композиции акта, установлению его составных частей, формулированию названий (заголовков) правовых предписаний (норм), использованию отсылок и других норм «юридических связок», определению способов и порядка вступления акта в силу, отмены и изменения других правовых актов. Поясним сказанное более подробно.

С учетом многолетней практики и научных разработок можно рекомендовать следующие правила для выработки структуры закона: выделять в законе в качестве его составных частей заголовок, преамбулу, нормативные предписания, заключительные и переходные положения. Это могут быть главы и статьи; разделы, главы и статьи; части, разделы, главы и статьи. Подобное членение предопределяется объемом нормативного материала, но при условии того, что первичной клеткой служит правовая норма. Именно ее оформление должно быть критерием. Статьи лучше разделять на пункты с нумерацией.

Весьма важен в законодательстве вопрос об отсылках. С их помощью обеспечиваются системные связи между нормами и актами. На практике, к сожалению, допускается немало ошибок в определении видов отсылок. Сделаем по этому поводу следующие пояснения.

Допустимы отсылки к нормам закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и конкретными, специальными положениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданы тогда, когда надо выявить правообразующий источник данного закона. Возможны отсылки к международным актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы оправданы тогда, когда необходимо удлинить «правовую связь» и определить основания для издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт.

По своему объему отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо его части, к закону в широком смысле, к законодательству. Они касаются как действующих, так и предполагаемых правовых актов. Причем во всех случаях нужно соблюдать меру, не допуская ошибок в выборе их видов, а также избыточности, игнорирования или недооценки.

 

Логические средства.

Законодательная техника включает и такой элемент, как язык закона. Речь идет о более широком явлении языка права как особого логико - лексического строя речи. Данная проблема получила разработку в юридической литературе. Это - понимание юридического языка как специфического, слова в котором образуют предложения, составляющие емкие юридические формулы. Краткость, концентрированность, однозначность, простота понимания - важнейшие требования к такого рода языку. С другой стороны, следует строго соблюдать «языковые запреты» - избегать метафор и образных выражений, архаизмов и диалектизмов, иностранных слов и терминов, упрощений и условных словосочетаний.

Для законодательной техники характерен и такой элемент, как правовая логика. Вообще логика в праве как для юристов - ученых, так и для практиков, является абсолютно необходимым знанием. Верно отмечается необходимость использования формальной логики в правотворческом процессе, когда правильное применение закона тождеств позволяет избегать полисемии (многозначности) и других нарушений. Не менее важен логический закон не противоречия, закон исключенного третьего, закон достаточного основания.

Логико-языковые приемы - соблюдение требований (правил) формальной логики, основанное на логически последовательном и непротиворечивом изложение; соответствии изложения правового акта его структуре; единообразном (по схеме изложения, степени детализации регулирования и т.п.) изложение; обеспечении полноты и детализированности правового регулирования.

Одним из главных средств юридической техники является расположение нормативного материала в определенном порядке, его последовательная дифференциация.

Нормативная структуризация текста закона - четкая последовательность операций по выработке композиции акта, установлению его составных частей (нормы-дифиниции, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-приоритеты, нормы-домининты, нормы-императивы, дозволения, запреты, компетенционные нормы, стимулы, технико-экономические нормативы).

Нормативное построение - конкретное, формально закрепленное государственно-властное веление нормативного характера

Системное построение - нормативная организация воли законодателя в виде логических норм, неразрывная связь регулятивных и охранительных нормативных предписаний.

Отраслевая типизация - специфическая конструктивная модель, обеспечивающая включения нормативных предписаний в строго определенную отрасль права, соответствие типическим чертам отраслевого правоотношения.

Любой правовой документ содержит, по крайней мере, три части:

- вступительная часть (преамбула, необходимая для придания юридическому документу некоторого обоснования и убедительности);

- основная часть (как правило, подразделяется, в свою очередь, на составные части);

- заключительная часть (акцентируется внимание на менее значимых моментах);

Дополнительные части правового акта встречаются не так часто, но значительно повышают эффективность использования нормативного акта:

- приложение (материалы, изложенные в приложениях имеют прикладное значение и содержат: таблицы, графики, различного рода перечни, образцы документов, карты, бланки, схемы);

- ссылки (указывают на взаимосвязь правовых документов);

- сноски (используются для объяснения тех или иных особенностей, которые не могут быть отражены в основной части);

- примечания (используются, когда необходимую информацию не представляется возможным изложить «по ходу дела», т.е. без отвлечения или без ущерба для смысла излагаемого положения в основной части правового документа).

Единицы структурной организации текста нормативного акта:

- заголовок;- оглавление;- преамбула;- часть;- раздел;- глава;- статья;- параграф;- пункт;- подпункт;

- абзац;- примечание;- заключительные положения;- приложения.

Правила расположения структурных единиц текста:

- все структурные единицы нормативного акта должны иметь сквозную нумерацию;

- по возможности все крупные структурные единицы должны иметь специальные заголовки, для быстрого и легкого ориентирования в нормативном материале;

- нормативный материал должен располагаться так, чтобы более важные предписания предшествовали менее важным;

- правило должно излагаться до исключения;

- положения об обязанностях должны предварять нормативные предписания о санкциях;

- материально-правовые предписания располагаются перед процедурными, а процедурные перед процессуальными.

Формально-атрибутивные средства.

Реквизиты - элементы правового акта, которые предназначены для отражения юридических свойств и (или) идентификации (обозначения) правового акта и не содержит регулятивных положений (предписаний) и обеспечивают официальный характер документа; надежное осуществление свойственных нормативному документу функций.

К титульным реквизитам, несущим основную нагрузку по приданию правовому документу официальности относятся:

- вид правового акта (позволяет определить адресату степень важности, официальности и обязательности правового документа);

- орган, принявший нормативный акт (определяет юридическую силу правового документа);

- наименование (заголовок) нормативного акта (определяет предмет и круг регулируемых общественных отношений). Различают полное и краткое наименование; дополнительным компонентом наименования является официальная аббревиатура;

- дата принятия правового акта;

- регистрационный номер (облегчает поиск правового акта).

Также необходимыми атрибутами правового акта являются: место, дата подписания, полное наименование должностного лица, подписавшего документ, фамилия и инициалы должностного лица, подписавшего документ, его личная подпись.

 

 

Процедурный элемент.

СМ. https://denikaevas.blogspot.com // Кашанина Т. В. К31 Юридическая техника : учебник / Т. В. Кашанина. — 2-е изд., пересмотр. — М. : Норма : ИНФРА-М, 2011. — 496 с.

 

3.      Принципы подготовки законопроектов.

Технология подготовки законопроектов основана на определенных принципах — требованиях наиболее общего характера, предъявляемых к данной деятельности на различных ее этапах.

Принцип концентрированности действий означает, что деятельность всех лиц и учреждений, связанных с подготовкой законопроекта, — субъектов права законодательной инициативы, сотрудников аппаратов органов государственной власти, юристов и иных специалистов, участвующих в работе над законопроектом, должна быть подчинена цели скорейшего создания качественного закона. Подобная концентрированная деятельность обеспечивается не только высокой квалификацией участников разработки законопроекта, но и всей системой органов государственной власти страны, четкостью и слаженностью деятельности их аппаратов, оперативностью обмена информацией между ними, единообразием правил законодательной техники.

Принцип комплексности (системности) предполагает тщательный учет взаимосвязей вновь принимаемого закона со всем массивом законодательства, недопущение правовых коллизий и пробелов в праве. В соответствии с этим принципом при разработке проекта закона должны изучаться и учитываться исторический опыт правового регулирования данного вопроса, практика нормативной регламентации смежных, «родственных» общественных отношений, зарубежный опыт.

Принцип объективности заключается в том, что разработчики законопроекта не должны быть связаны партийными, корпоративными или религиозными нормами. При разработке законопроекта необходимо воздерживаться от идеологических оценок, политических деклараций и т. п.

Принцип научности означает, что юристы, участвующие в рабочей группе по подготовке законопроекта, должны в совершенстве владеть приемами законодательной техники, профессионально ориентироваться в общей теории права, а также в теории и практике той отрасли права, источником которой призван стать будущий закон. Специалисты иных областей знания, участвующие в работе над законопроектом также должны быть профессионалами, обладать достаточной эрудицией. Принцип научности означает, что концепция закона должна строиться на основе научно подтвержденных фактов и идей.

Принцип поэтапности. Подготовка законопроекта неизбежно разбивается на ряд стадий (этапов), различных по своим задачам и протяженности во времени.

 

4.      Этапы подготовки законопроектов.

Можно выделить несколько этапов подготовки законопроекта.

Первый этап: выработка идеи нового закона. Началу работы над любым законопроектом предшествует осознание потребности в необходимости изменения правового регулирования в соответствующей сфере отношений.

Эта необходимость внешне может проявляться самым различным образом: внесение значительного количества изменений в ранее принятый закон, затрудняющих его применение; возрастающее число правонарушений в данной сфере; подмена в правоприменении «старого» закона смежными, но более новыми нормативными, в том числе подзаконными актами; критикой закона учеными, практиками в средствах массовой информации.

Идея нового законопроекта вначале является совокупностью только самых общих суждений относительно предмета регулирования будущего закона, его целей, механизма реализации, возможных последствий. На этом этапе большое значение имеют научные дискуссии, «круглые столы» специалистов.

Второй этап: формирование и предварительная деятельность рабочей группы. Если идея разработки нового закона получила поддержку, формируется рабочая группа для непосредственной работы над проектом.

Формирование рабочей группы может осуществляться различными способами: она может создаваться органом законодательной власти, другим органом государственной власти, иным субъектом права законодательной инициативы, а также учебным, научно-исследовательским учреждением и т. п.

При комплектовании рабочей группы необходимо определить оптимальный численный и персональный состав, исходя из характера законопроекта и предполагаемого объема работы.

Задачами рабочей группы являются: тщательный анализ действующего законодательства и правоприменительной практики, изучение отечественного и зарубежного опыта правового регулирования в соответствующей сфере.

Третий этап: выработка концепции закона. «В широком плане концепция представляет собой последовательно развиваемую, взаимосвязанную цепь рассуждений, которые подкреплены теоретическими аргументами и доказательствами, взятыми из реальной жизни, и конечная цель которых — объяснить природу обсуждаемого феномена и предложить отвечающие общественным потребностям оптимальные их решения»^[21].

Концепция находит свое выражение в тексте пояснительной записки. В ней должны быть сформулированы следующие положения:

1) предмет регулирования будущего закона;

2) социальные, политические, экономические и иные возможные последствия его принятия;

3) изменения, которые произойдут в системе права в случае принятия закона;

4) действие будущего закона по времени, в пространстве и по кругу лиц.

Четвертый этап: составление текста законопроекта. Создание текста законопроекта — основная цель деятельности рабочей группы. Однако подготовкой окончательного текста законопроекта должны заниматься юристы.

Для проектирования законопроектов важны знания законодательной техники, именно здесь проявляется профессионализм участников законотворческого процесса, который является определяющим фактором при создании наиболее совершенных по форме и содержанию нормативных правовых актов.

 

5.      Информационное обеспечение подготовки законопроектов.

Информационное обеспечение разработки и принятия нормативных правовых актов в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Информатизация деятельности Государственной Думы РФ

            В Аппарате Государственной Думы РФ функционирует несколько структурных подразделений, обеспечивающих информатизацию.      Управление документационного обеспечения обеспечивает документооборот в Государственной Думе, главным образом, в печатном виде: размножение и доставку депутатам всех документов в печатном виде. Работники этого же управления обеспечивают стенографирование заседаний Думы и ее распечатывание.      

Правовое управление Аппарата Государственной Думы обеспечивает координацию всей законотворческой работы. Работники этого управления взаимодействуют со всеми комитетами и комиссиями законодательного органа в части плановой подготовки законопроектов, организуют с ними вместе подготовку парламентских слушаний по отдельным проблемам правотворческой работы, проводят экспертизу законопроектов, в том числе лингвистическую, то есть проверку текста законопроекта с точки зрения языкознания и правил грамматики.

В силу названных функций Правовое управление обеспечивается в автоматическом режиме всеми необходимыми информационно-технологическими средствами.      Управление информационно-технологического обеспечения Аппарата Государственной Думы организует функционирование и развитие компьютерной сети Государственной Думы, позволяющей депутатам и структурным подразделениям аппарата оперативно получать необходимую правовую и иную информацию.      

Информатизация нормотворческого процесса в Думе включает следующие этапы:     

 -информационное обеспечение процесса разработки, подготовки и формирования текстов законопроектов и необходимыми к ним приложениями;     

 -автоматизированный контроль за соблюдением всех необходимых для прохождения документа условий;      

-информационное обеспечение процесса обсуждения законопроекта до его рассмотрения на пленарном заседании;      

-распространение текстов правовой и иной информации среди депутатов;      

-информационное обеспечение работы пленарного заседания Думы, в том числе компьютерно-техническое;      

-электронно-техническое и технологическое обеспечение пленарных заседаний и голосования;      

-подготовка текста принятого закона для передачи его в Совет Федерации.      

В аппарате Государственной Думы функционируют различные прикладные компьютерные программы и интеллектуальные информационные системы.      

Например, для лингвистической работы с текстами законопроектов работают различные тезаурусы (вспомогательные лингвистические системы), различные словари терминов и определений, алфавитные указатели к важнейшим законам и др. В сетевом режиме все депутаты и ответственные работники Аппарата Государственной Думы РФ обеспечены различными базами данных, с помощью которых ведется непосредственная подготовка над законопроектами, электронные справочники, аналитические информационные системы («Планирование», «Статистика», «Законопроект», «Законодательство», «Регион», «Контроль» и др.).      

Законотворческая практика постоянно выдвигает новые формы применения ЭВМ в законопроектной деятельности. К их числу относится компьютерный мониторинг (процедура слежения) законодательного процесса.               

Компьютерный мониторинг применяется с целью получить оперативную информацию о состоянии и динамике всей массы законопроектов, о соблюдении установленных Конституцией РФ сроков выполнения тех или иных действий.      

В базе системы находятся:      

- исходный вариант законопроекта, все остальные варианты вплоть до окончательного, этапы движения законопроекта во всех государственных органах;      

- сведения о лицах, ответственных за состояние законопроекта, а также о лицах и органах (министерство, комитет), давших на него заключение, поступившие от заинтересованных и должностных лиц предложения.      

Кроме того, в память ЭВМ введены некоторые иные параметры - контрольные сроки, результаты рассмотрения законопроекта в первом и втором чтениях, в Совете Федерации, а также информация о реализации Президентом РФ права вето.      Система выполняет следующие операции: ввод информации в базу данных, поиск и отбор информации о динамике законопроекта, ведение справочной информации.      В базе данных помещаются сведения об источнике опубликования и о месте хранения подлинника правового документа. Когда подлинник документа отличается от официально опубликованного текста или несет на себе важные дополнительные элементы, об этом сообщается в научно-вспомогательном комментарии либо путем подключения фотокопии подлинного текста.      

Электронная система информационного обеспечения заседаний Государственной Думы использует для:     

 а) регистрации депутатов Государственной Думы;      

б) записи депутатов на выступления, регистрации, внесения ими предложений и поправок;      

в) подсчета голосов и определения результатов голосования.     

 В Комитете по регламенту и организации работы Государственной Думы создана группа, которая осуществляет контроль за использованием электронной системы (в частности, в ходе голосования). Группа контроля обязана до начала тайного голосования проверить исправность электронной системы. Результаты работы электронной системы оформляется протоколом.     

 Автоматическую обработку всех документов Госдумы обеспечивает электронная система документооборота (система управления электронным документооборотом), которая представляет собой совокупность программных устройств, с помощью которых организована процедура оборота документов в электронном виде.      

Она обеспечивает:     

 - ввод правовых и иных текстов документов;     

 - поиск документов по различным реквизитам;     

 - обработку и распечатывание;     

 - доступ пользователей к документам;      - и т.д.      система дает возможность пользователю создавать, хранить, обрабатывать и распространять документы в электронном и бумажном виде, контролировать исполнение поручений со стороны руководителей.

 

Информатизация деятельности Совета Федерации

            Информационное обеспечение работы Совета Федерации возглавляет информационно-аналитическое управление Аппарата Совета Федерации.      Информационно-коммуникационной система (ИКС) Совета Федерации предназначена для обеспечения индивидуальной и коллективной деятельности депутатов и Аппарата Совета Федерации.      

Она обеспечивает решение двух задач:      

-централизованное информационное обеспечение Совета, его аппарата, а также внешних пользователей;      

-информационное обслуживание конкретных комитетов, комиссий, депутатов, структурных подразделений Аппарата.      

Структура ИКС состоит из следующих элементов:     

 -информационно-справочный центр;     

 -информационно-коммуникационный центр;     

 -информационно-аналитический центр;      

-ситуационный центр;     

 -автоматизированная информационная система документооборота и делопроизводства;      

-информационные системы подразделений, установленные в комитетах и комиссиях;     

 -электронные офисы руководства и депутатов;     

 -мобильные информационные системы;      

-систему технологического обеспечения заседаний Совета Федерации.     

 В основе ИКС находится совокупность самых различных баз правовой и иной социально-политической информации.

Каталог информационных ресурсов Совета Федерации содержит 4 раздела:     

 а) нормативно-правовая информация;      

б) экономическая информация;      

в) общественно-политическая информация;     

 г) справочная информация.      

Всего система информационных ресурсов объединяет более чем 150 баз данных.     

Работники и специалисты Информационно-аналитического управления обеспечивают:      

-справочно-аналитическое сопровождение законодательной работы комитетов и комиссий Совета Федерации;      

-анализ принятых нормативных правовых текстов и прогнозирование возможных последствий их введения в действие;     

 -выработка предложений для законодателей;     

 -подготовка различных аналитических докладов, записок и других материалов по наиболее актуальным вопросам общественно-политической жизни.      

Как правило, руководители информационных и аналитических подразделений возглавляют крупные специалисты в области информатики.      

 

Информатизация деятельности Администрации Президента РФ.      

В соответствии с Конституцией РФ именно Президент РФ ставит окончательную точку перед выходом в свет закона.      Бывают случаи, когда он не ставит свою подпись и возвращает закон в Федеральное Собрание. Для того, чтобы преодолеть вето Президента, Государственной Думе необходимо вновь рассматривать закон на пленарном заседании и вновь принимать квалифицированным большинством голосов.      

Одним словом, Президент РФ завершает законотворческий процесс, поэтому в Аппарате Администрации Президента предусмотрены структурные подразделения, которые участвуют в нормотворческой деятельности.      

Например, Государственно-правовое управление, в обязанность которого входит подготовка заключений на принятые законы и другие нормативные правовые акты, в том числе на проекты Указов Президента РФ. Информационным обеспечением Администрации Президента РФ занимаются несколько структурных подразделений, которые по своему характеру аналогичны структурам Федерального Собрания.      

Их объединяют общие функции по обеспечению информатизации:      

-формирование информационных ресурсов;      

-компьютеризация рабочих мест;      

-наладка сетей передачи информации;      

-использование высоких информационных технологий.      

В ходе изучения курса студенты должны иметь представление о проблемах информационного обеспечения деятельности правотворческих органов и усвоить содержание деятельности информационной системы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.