Занятие
4. Рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушение
конституционных прав и свобод граждан.
1. Субъекты
права на обращение с запросом.
В качестве одного из наиболее
важных полномочий органов конституционной юстиции выступает
конституционно-судебная защита прав граждан. В соответствии с действующей
Конституцией РФ (ч. 4 ст. 125) и Федеральным конституционным законом "О
Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд РФ вправе
осуществлять проверку конституционности законов по жалобам граждан и их
объединений на нарушение конституционных прав и свобод2.
В последнее время практика рассмотрения такого рода дел стала
значительно более широкой.
Конституция РФ и Федеральный
конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"
не предусматривают право любого гражданина, иного субъекта права на обращение в
Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод.
Для подачи жалобы установлены достаточно серьезные ограничения, а процедура ее
рассмотрения довольно продолжительна. Конституционный Суд РФ на любой стадии
рассмотрения жалобы вправе прекратить производство по делу ввиду его
неподсудности.
Конституционное законодательство
устанавливает более или менее четкие критерии для определения круга субъектов,
обладающих таким правом. В соответствии с частью первой ст. 96 названного
Федерального конституционного закона правом на обращение в Суд с жалобой на
нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы
нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле,
объединения граждан и иные органы и лица, указанные в федеральном законе.
Рассматривая первую категорию
субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ, а именно граждан,
следует отметить, что здесь в первую очередь имеются в виду граждане РФ. Однако
несмотря на то, что Закон прямо не предусматривает возможность обращения в
Конституционный Суд РФ иностранных граждан и апатридов (как это было записано в
Законе о Конституционном Суде РСФСР 1991 г.), термин "граждане" в
данном случае следует понимать расширительно, т. е. включая сюда как граждан
РФ, так и иностранных граждан и лиц без гражданства.
Дело в том, что согласно ч. 3 ст.
62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с
гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным
договором. Таким образом, в законе должна содержаться прямая запрещающая норма.
Такой нормы в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде
Российской Федерации" нет. В нем говорится о гражданах (не о гражданах
РФ), чьи права нарушены законом, примененным или подлежащим применению в
конкретном деле. Кроме того, Конституция РФ, фиксирующая права и свободы не
только гражданина РФ, но и человека вообще, закрепляет в ст. 46
гарантированность каждому1 судебной
защиты прав и свобод2.
Б. С. Эбзеев подчеркивает в этой связи: "Конституционный Суд твердо стоит
на позиции недопустимости дискриминации человека и ограничения его прав,
провозглашенных Конституцией, в зависимости от гражданской принадлежности"3.
В соответствии с теорией и
практикой конституционного судопроизводства, жалобы подразделяются на конкретные
и абстрактные (народные).
Конкретная
жалоба может
быть подана гражданином только в связи с рассмотрением его дела в суде (имеется
в виду суд общей юрисдикции) или ином органе.
Абстрактная же жалоба может быть подана гражданином
вне связи с рассмотрением его дела в суде или ином органе.
Жалобы, исходящие от граждан,
могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Под коллективной жалобой
понимается жалоба группы лиц, каждое из которых управомочено на подачу жалобы и
обжалует применение к нему того же закона (это вытекает из сопоставления части
первой ст. 96 и ст. 48 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации", допускающей соединение
нескольких обращений в одном производстве).
Объединения граждан как субъекты
права на обращение в Конституционный Суд РФ также следует понимать широко, не
сосредотачиваясь только на общественных объединениях, образуемых в соответствии
со ст. 30 Конституции РФ, закрепляющей право на объединение2.
Объединения граждан вправе
обратиться с жалобой на нарушение конституционных прав граждан, а также на
нарушение прав самого объединения, в случаях, когда его деятельность связана с
реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками,
учредителями). Так, в решении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г.
подчеркивалось, что в качестве таких объединений могут выступать акционерные
общества, товарищества и общества с ограниченной ответственностью, организации
других хозяйственных форм, которые являются юридическими лицами и созданы
гражданами для совместной реализации конституционных прав, закрепленных в ч. 1
ст. 34 (право свободно использовать свои способности и имущество для
предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности) и
в ч. 2 ст. 35 (право иметь собственность, владеть, пользоваться и распоряжаться
имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами) Конституции РФ3.
В постановлении
Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. была сформулирована правовая
позиция, в соответствии с которой правом на обращение в Суд обладают и
государственные предприятия1.
Органы местного самоуправления не
подпадают под категорию объединения граждан. К примеру, определением
Конституционного Суда РФ от 19 марта 1997 г. жалоба Омского городского совета2 была
отклонена, так как, по мнению Суда, Конституция РФ (ч. 2 ст. 15) относит органы
местного самоуправления и объединения граждан к самостоятельным, отличающимся
друг от друга субъектам права3.
Между тем Конституционный
Суд РФ сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой муниципальные
образования выступают в качестве надлежащих заявителей. В постановлении от 2
апреля 2002 г., в частности, отмечается: "В процедуре конституционного
судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции
Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы
субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в
конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан
и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не
исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных
образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на
основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного
самоуправления"1.
Федеральный конституционный закон
"О Конституционном Суде Российской Федерации" оставляет возможность
для расширения перечня органов и лиц, обладающих правом обращения в
Конституционный Суд РФ с жалобой. Круг этих субъектов будет постепенно
определяться федеральными законами (в данном случае термин "федеральный
закон" применяется как родовое понятие, т. е. включающее в себя как федеральные
законы, так и федеральные конституционные законы). В юридической литературе
высказываются предположения относительно расширения круга данной категории
субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ. В частности, Н. В.
Витрук полагает, что такими должностными лицами могли бы стать региональные
уполномоченные по правам человека, в том числе по правам ребенка, национальных
меньшинств2.
На данный момент два закона
фиксируют соответствующие положения. Так, Федеральный закон "О прокуратуре
Российской Федерации" и Федеральный конституционный закон
"Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"
предоставляют соответственно Генеральному прокурору РФ и Уполномоченному по
правам человека РФ право обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на
нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или
подлежащим применению в конкретном деле.
Необходимо иметь в виду, что
данные субъекты реализуют свое право обращения в Конституционный Суд РФ в
защиту не собственных интересов, а общих интересов и интересов третьих лиц
(граждан)1.
Порядок
оформления и подачи жалобы
Поводом к рассмотрению дела в
Конституционном Суде РФ является обращение в Суд в форме жалобы, отвечающее
требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела выступает
обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции
РФ обжалуемый закон или его отдельные положения.
Закон устанавливает следующие
общие требования к жалобе. Жалоба направляется в Конституционный Суд РФ в
письменной форме и подписывается управомоченным лицом (управомоченными лицами).
В жалобе должны быть указаны:
- Конституционный Суд РФ в
качестве органа, в который направляется жалоба;
- фамилия, имя, отчество, адрес и
иные данные о заявителе;
- необходимые данные о
представителе заявителя и его полномочия, за исключением случаев, когда
представительство осуществляется по должности;
- наименование и адрес
государственного органа, издавшего закон, который подлежит проверке;
- нормы Конституции РФ и
Федерального конституционного закона, дающие право на подачу жалобы в
Конституционный Суд РФ;
- точное название, номер, дата
принятия, источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке законе;
- конкретные указанные в законе
основания к рассмотрению жалобы Судом;
- позиция заявителя по
поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на
соответствующие нормы Конституции РФ;
- требование, обращенное в связи
с жалобой к Конституционному Суду РФ;
- перечень прилагаемых к жалобе
документов.
В случае несоблюдения названных
требований к жалобам последние признаются недопустимыми. К примеру, Суд
отказывает в принятии к рассмотрению жалобы в случаях, если по предмету
обращения ранее им уже было вынесено постановление, сохраняющее свою силу1.
К
жалобе прилагаются следующие документы:
- текст закона, подлежащего
проверке;
- доверенность или иной документ,
подтверждающий полномочия представителя, за исключением случаев, когда
представительство осуществляется по должности, а также копии документов,
подтверждающих право лица выступать в Конституционном Суде в качестве представителя;
- документ об уплате
государственной пошлины;
- перевод на русский язык всех
документов и иных материалов, изложенных на другом языке.
К жалобе могут быть приложены
списки свидетелей и экспертов, которых предлагается вызвать в заседание Суда, а
также другие документы и материалы. Жалоба и прилагаемые к ней документы и иные
материалы представляются в Конституционный Суд РФ с копиями в количестве трех
экземпляров.
Жалоба
оплачивается государственной пошлиной в размере одного минимального размера
оплаты труда. Конституционный Суд РФ, однако, своим решением может освободить
гражданина, с учетом его материального положения, от уплаты государственной
пошлины либо уменьшить ее размер. Государственная пошлина возвращается в
случаях, если обращение не было принято к рассмотрению.
2. Критерии
допустимости запроса.
Для того чтобы быть принятой,
жалоба должна отвечать ряду требований. В
качестве таких требований выступают установленные Законом критерии допустимости
жалоб.
Одним из таких
критериев является подведомственность дел Конституционному Суду. Согласно п. 1 части второй ст. 40
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" в случае явной неподведомственности жалобы Секретариат Суда
уведомляет об этом заявителя. Из практики Конституционного Суда РФ вытекает,
что под "явной неподведомственностью" обращения следует понимать
обращение в Суд по вопросам, решение которых со всей очевидностью относится к
ведению других органов государственной власти. Зачастую обращения граждан в Суд
с жалобами содержат требования о пересмотре решений судов по уголовным и
арбитражным делам, приговоров судов по уголовным делам, об отмене решений
должностных лиц, о проведении расследований, наказании должностных лиц, об
оказании содействия в исполнении судебных решений. Такого рода жалобы очень многочисленны и
состзешяют до 97% общего числа обращений.
Жалоба должна быть подана только
надлежащим заявителем, а также соответствовать общим для всех обращений в
Конституционный Суд РФ требованиям вышеназванного Закона (ст. 36-39)3
Жалоба
подается только в отношении закона. При этом термин "закон"
понимается в узком, формальном смысле слова, а именно как акт, принятый в
установленном законодательном процессе, т. е. в случае подачи жалобы в
отношении подзаконного акта (указа Президента РФ4,
постановления
Правительства
РФ и т. д.), жалоба будет признана недопустимой и, следовательно, не будет
принята к рассмотрению. Между тем Конституционный Суд РФ делает исключение для
постановления Государственной Думы об амнистии, приравнивая его, по сути, к
закону. В соответствии с правовой позицией Суда, сформулированной в
постановлении от 5 июля 2001 г., "постановление Государственной Думы,
которым объявляется амнистия, является уникальным нормативно-правовым актом в
сравнении с постановлениями Государственной Думы по другим вопросам, а также в
сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме
постановлений.
Принятие Государственной Думой
постановлений об амнистии предусмотрено самой Конституцией Российской
Федерации, что отличает эти постановления от других нормативных актов, включая
большинство законов, и, таким образом, они имеют особую конституционную
природу... в системе действующих нормативно-правовых актов по своему уровню и
материально-правовому содержанию могут быть приравнены только к принимаемым
Государственной Думой законам"1.
В постановлении подчеркивается, что "нельзя признать акты об амнистии не
подлежащими контролю, тем более что согласно статье 46 Конституции Российской
Федерации судебный контроль и защита обеспечиваются применительно к любым действиям
и решениям государственной власти. Следовательно, должна гарантироваться защита
и против принимаемых с нарушением принципов правового государства актов об
амнистии".
В случае
проверки конституционности нормативных актов органов государственной власти,
принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, форма акта для Суда
значения не имеет, так как в данном случае проверка проводится Судом только по
содержанию норм. Таким образом, гражданин вправе обжаловать любой действующий
нормативный акт, принятый до вступления в 1993 г. в силу Конституции РФ, при
условии соблюдения всех других требований.
Жалоба должна быть подана только
в отношении закона, затрагивающего конституционные права и свободы граждан. Это
означает, что любой другой закон, не затрагивающий конституционные права и
свободы граждан, не может являться предметом жалобы. Нормами закона,
затрагивающего конституционные права и свободы, являются нормы, определяющие
сущность и пределы того или иного права или свободы, а также закрепляющие механизм
реализации этих прав и свобод. Суд не должен рассматривать жалобы в отношении
законов, затрагивающих не конституционные (т. е. не зафиксированные в
Конституции РФ), а "отраслевые" права и свободы. Это сфера юрисдикции
других судов (общих, арбитражных). В то же время нормы об
"отраслевых" правах могут стать объектом проверки Суда в случае,
когда они нарушают конституционные права и свободы.
Жалоба не является допустимой,
если закон не нарушает конституционные права и свободы граждан, но ограничивает
их в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Жалоба может быть мотивирована
неконституционностью такого закона как по содержанию, так и по форме, а также
по субъектам, с точки зрения разграничения компетенции между различного рода
органами, указанными в ст. 86 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации", и по другим основаниям. В то
же время процессуальные нормы закона, не определяющие юридическое значение и
последствия процессуального действия, а значит, не ограничивающие и не
затрагивающие конституционные права и свободы граждан, не могут быть предметом
рассмотрения Суда по жалобам граждан.
Для признания допустимости жалобы
не имеет значения, были ли в действительности нарушены права и свободы граждан
в конкретном деле, так как Суд в соответствии с частью третьей ст. 3 Закона
воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств,
доказывающих такое нарушение (это входит в компетенцию других судов). По жалобе
Конституционный Суд РФ решает вопросы права, а не факта или конкретной судебной
защиты конкретного гражданина.
Жалоба должна
быть подана только в отношении закона, примененного или подлежащего применению
в конкретном деле. Это означает, что: жалоба будет признана недопустимой, если
она подается в "абстрактном" режиме, т. е. вне связи с конкретным
делом; данное дело должно непосредственно
касаться заявителя, т. е. рассмотрение такого дела должно осуществляться в
связи с правовым спором полномочным органом или должностным лицом с участием
самого заявителя или представителя в порядке судебного, административного или
дисциплинарного производства; обжалуемый
закон должен быть применен или подлежать применению.
Жалоба должна быть подана только
в отношении закона, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином
органе, т. е. рассмотрение дела не обязательно должно быть завершено и
гражданин не должен ждать разрешения своего дела правоприменителем, а вправе
подать жалобу сразу же, как только ему станет известно, что при рассмотрении
его дела предполагается применение закона, в конституционности которого он
сомневается. Разумеется, подача жалобы возможна и после того, как рассмотрение
дела завершено. Причем не имеет значения, что по делу было вынесено
благоприятное для заявителя решение, так как он вправе обжаловать нормы,
ограничивавшие его права в ходе процесса по делу. Для признания жалоб допустимыми
не имеет значения и содержание решений судов общей юрисдикции, принятых по
конкретным делам, а также факт их рассмотрения во всех судебных инстанциях,
поскольку Конституционный Суд РФ не проверяет судебные решения, их законность и
обоснованность.
В. А. Кряжков и Л. В. Лазарев
приводят дополнительные критерии допустимости, которые выработал
Конституционный Суд РФ в процессе своей деятельности. Во-первых, оспариваемый в
жалобе закон подлежит проверке только в той части, в которой он применялся к
заявителю в конкретном деле, а не в более широком объеме, который обозначен в
жалобе. Во-вторых, если какое-либо право конституционно закреплено впервые только
в действующей Конституции РФ, жалоба на нарушение этого права законом,
примененным в конкретном деле до вступления ее в силу, недопустима1.
В-третьих, если в действующем законодательстве нет соответствующего правового
института (например, "фактического брака") и Конституция РФ не
содержит понятия этого института и его правовой охраны, жалоба недопустима, так
как это делает жалобу беспредметной. В-четвертых, если в жалобе ставится вопрос
о проверке соответствия одного закона другому, а не Конституции РФ, жалоба
недопустима2.
Правовые
последствия принятия жалобы к рассмотрению.
В случае, если Конституционный
Суд РФ принимает жалобу к рассмотрению, у него возникает обязанность уведомить
об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или
подлежит применению обжалуемый закон. Согласно части первой ст.
98 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" факт уведомления не влечет за собой автоматического приостановления
производства по делу в суде или ином органе, так как у них может и не
возникнуть сомнения относительно неконституционности обжалуемого закона. Тем
более что другие участники процесса заинтересованы в оперативном рассмотрении
дела.
В то же время Закон предоставляет
судам или иным органам, рассматривающим дело, следующие правовые возможности
после получения уведомления от Конституционного Суда РФ.
Во-первых, суд или иной орган
может не приостанавливать производство по делу, руководствуясь при этом интересами
других участников процесса; собственной позицией относительно вопроса о
конституционности или неконституционности обжалуемого закона; соображениями
целесообразности приостановления в случае, если оно само повлечет более тяжкие
последствия, чем применение обжалуемого закона.
Во-вторых, суд или иной орган
может приостановить производство по делу до принятия решения Конституционным
Судом РФ, руководствуясь принципом процессуальной экономии, так как признание
обжалованного закона неконституционным может привести не только к отмене всех
состоявшихся по делу решений, но и к необходимости повторного рассмотрения дела
во всех судебных инстанциях, а также принципом предотвращения причинения
неустранимого, трудно устранимого или тяжкого вреда1.
Принятие любого из названных
решений осуществляется судом или иным органом сугубо самостоятельно, так как
последние не связаны с Конституционным Судом РФ никакими инстанционными
связями.
3. Пределы
проверки.
Федеральный конституционный закон
"О Конституционном Суде Российской Федерации" устанавливает
определенные параметры проверки жалоб. Он, в частности, устанавливает соответствие
Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению
в конкретном деле, осуществляя как материальный, так и формальный контроль.
Материальный контроль состоит в
проверке законов по содержанию норм; с точки зрения разделения государственной
власти на законодательную, исполнительную и судебную; с точки зрения
разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; с
точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Формальный контроль состоит в
проверке закона по его форме, по порядку его принятия, подписания,
опубликования, введения в действие.
Проверка конституционности
законов, принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, производится
только по содержанию норм, т. е. в отношении таких актов Суд применяет только
материальный контроль.
Рассматривая тот или иной закон,
Суд обязан оценивать его буквальный смысл, смысл, придаваемый ему официальным и
иным толкованием, а также смысл, придаваемый ему сложившейся
правоприменительной практикой. Кроме того, Суд оценивает его исходя из места
данного закона в системе -правовых актов. Оценивая смысл, придаваемый закону
официальным и иным толкованием, а также смысл, придаваемый ему сложившейся
правоприменительной практикой, Конституционный Суд РФ имеет возможность
преодолевать ранее сложившуюся интерпретацию и создавать собственные прецеденты
толкования.
Несоответствие закона хотя бы
одному из названных параметров обязывает Конституционный Суд РФ признать закон
неконституционн
4. Итоговое
решение по делу и его юридические последствия.
По
итогам рассмотрения жалобы Конституционный Суд РФ принимает решение либо о
признании закона или отдельных его положений соответствующими Конституции РФ,
либо о признании закона или отдельных его положений не соответствующими
Конституции РФ, т. е. Конституционный Суд
РФ
ограничен законом при принятии
своих решений двумя названными возможностями.
Между тем Суд зачастую принимает
решения, в соответствии с которыми то или иное положение проверяемого акта
признается неконституционным в определенной части. Например, в решении Суда по
"делу Смирнова" Конституционный
Суд РФ признал оспариваемую норму (п. "г" ст. 18 Закона РФ "О
гражданстве Российской Федерации") не соответствующей Конституции
Российской Федерации в части, распространяющей правило о приобретении
гражданства Российской Федерации путем регистрации на лиц, которые: родились на
территории, входившей на момент их рождения в состав территории РФ; являлись
гражданами бывшего СССР; не изъявили свободно своего желания прекратить
принадлежность к гражданству Российской Федерации; выехали ранее на постоянное
жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР; не
являются гражданами других государств (входивших в состав бывшего СССР) и
впоследствии вернулись на постоянное жительство в пределы Российской Федерации.
Необходимо отметить, что оспаривавшаяся норма фактически не содержала
приведенного в постановлении перечня обстоятельств, которые, по мнению Суда,
следует иметь в виду правоприменителю для принятия правильного решения в
отношении данных категорий лиц.
Иногда в решении применяется
формула "несоответствие оспариваемой нормы Конституции РФ в определенной мере". Причем в содержание этой "меры"
может входить и законодательный пробел, т. е. отсутствие
правового регулирования. Так, в постановлении от 3 июля 2001 г. Конституционный
Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ ряд положений федеральных
законов "О реструктуризации кредитных организаций" и "О
несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в той мере, в какой
ими не предусматриваются субъект, управомоченный на введение моратория на
удовлетворение требований граждан-в кладчиков к кредитной организации,
находящейся в процессе реструктуризации, основания продления такого моратория,
а также чрезмерно ограничиваются права граждан-вкладчиков и ущемляется право на
судебную защиту.
Еще более сложными являются
решения, которые формально не признают оспариваемые положения не
соответствующими Конституции РФ, но содержат собственное видение Судом сути
данной нормы, т. е. происходит выявление конституционного смысла нормы или
"конституционное истолкование нормы".
Таким образом, Конституционный Суд РФ, по сути, осуществляет не только
толкование Конституции РФ (эта функция закреплена за Судом как Конституцией РФ,
так и законом), но и толкование иных нормативных правовых актов, в частности,
законов (данная функция за Судом прямо не закрепляется).
Комментариев нет:
Отправить комментарий