Занятие 2.
1.
Особое мнение судьи.
Огромный интерес представляют особые мнения судей
Конституционного Суда РФ. В соответствии со ст. 76 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
судья, не согласный с решением Конституционного Суда РФ, вправе письменно
изложить свое особое мнение. Такое право свидетельствует о гарантии
независимости судьи, о его праве отстаивать свою, не схожую с общим мнением
позицию. Следует отметить, что при несовпадении позиций нескольких судей с
общей позицией каждый судья излагает особое мнение самостоятельно. Особое
мнение, как и решение самого Суда, является результатом деятельности
специализированного органа конституционного контроля. Однако данные акты не
имеют обязательного значения, а потому они не могут рассматриваться как
источники права. В особом мнении излагается индивидуальная позиция судьи
Конституционного Суда РФ, отличающаяся от мнения большинства участвовавших в
голосовании по конкретному делу. Именно высокий профессионализм судей
Конституционного Суда РФ предполагает возможность изложения собственного
мнения, расходящегося с мнением большинства, публикуемого вместе с решением
самого Суда.
Основанием для несогласия с
решением Конституционного Суда РФ, как считает Н. А. Богданова, может быть иная
теоретическая конструкция, положенная в основу аргументации и выводов,
признание другой модели конституционно-правового регулирования, по мнению
судьи, наиболее соответствующей фактическим обстоятельствам разрешаемого дела,
предложение иного варианта толкования затронутых в деле норм и прочие доводы,
используемые для обоснования не совпадающей с мнением большинства точки зрения
судьи, изложившего свое особое мнение.
Особое мнение судьи должно
соответствовать предъявляемым законом требованиям:
ü
может
излагаться по любому решению, включая определения Суда;
ü
его
автором может быть только судья, участвовавший в принятии решения; особое
мнение носит строго индивидуальный характер;
ü
излагается
в письменной форме;
ü
должно
быть подготовлено не позднее 14 дней со дня провозглашения итогового решения;
ü
приобщается
к материалам дела;
ü
подлежит
опубликованию во всех официальных изданиях вместе с решением Конституционного
Суда РФ.
Кроме того, что судья может
высказать особое мнение по поводу несогласия с итоговым решением
Конституционного Суда РФ, он вправе выразить свое несогласие с другими судьями
(большинством) по другому вопросу принимаемого решения. Таким образом, судья
вправе быть несогласным с существом рассматриваемого вопроса, иметь особое
мнение по вопросам приведенных доводов, заявленных аргументов, примененных в
обоснование конституционных норм, по поводу приглашенных свидетелей и т. д.
Такое несогласие судьи с отдельными положениями принятого решения (при согласии
с содержанием постановляющей части) обязательно публикуется в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации" и может быть опубликовано в
иных официальных изданиях вместе с решением суда.
2.
Нормативный характер решений.
Долгое время в среде
отечественных ученых, практиков было однозначное отношение к вопросу о
характере судебных решений -- за ними не признавался нормативный характер.
Судебные органы осуществляли функцию правосудия исключительно как одну из форм
применения законов. Исключение составляли руководящие разъяснения Пленума
Верховного Суда СССР, за которыми признавался нормативный характер. Только эти
акты Пленума Верховного Суда СССР считались источниками права, так как,
во-первых, они обязательно публиковались и, во-вторых, на них допускались ссылки
в судебных решениях иных судов. Такое отношение к судебным органам было вызвано
многими причинами, главная из которых состояла в том, что отсутствовала как
таковая судебная власть. Судебные органы в системе органов государства стояли
на втором плане. А потому только представительные органы и органы управления
могли творить право.
В результате
экономических, социальных, политических преобразований, произошедших в России
на рубеже 80-90-х гг. прошлого века, роль суда изменилась. Во-первых,
появляются новые судебные органы (арбитражные суды, конституционные (уставные)
суды, институт мировых судей). Во-вторых, суд наделяется правом проверки
нормативных актов. Причем эта возможность появляется не только с созданием
Конституционного Суда РФ, который в соответствии с Конституцией РФ проверяет
конституционность законов. На основании Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"
суды общей юрисдикции были наделены правом проверять решения и действия (бездействие)
органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных
объединений и должностных лиц. Свое место в этом вопросе занимают и арбитражные
суды.
Федеральный конституционный закон
"О судебной системе Российской Федерации" установил, что суд,
обнаружив несоответствие акта государственного или иного органа, а равно
должностного лица конституции, федеральному конституционному закону,
федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права,
международному договору РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, закону субъекта
РФ, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими
наибольшую юридическую силу (ч. 3 ст. 5). Следовательно, суд вправе проверять
соответствие одного закона другому, например, закона субъекта РФ - федеральному
закону, федерального закона - федеральному конституционному закону. Тем самым,
принимая решения об отмене того или иного нормативного акта, все суды выступают
в роли "негативного законодателя". В-третьих, в правовой системе Российской
Федерации сегодня имеется огромное количество пробелов, которые восполняются
судебными решениями. Кроме этого, законодательство пестрит различными
противоречиями между Конституцией РФ и законами, между законами и подзаконными
актами. И разрешить эти противоречия в состоянии только суд.
Тем не менее до сих пор ряд
авторов не соглашаются с нормативной характеристикой судебных решений.
Например, С. А. Иванов относит к источникам права только постановления высших
судов. В частности, он отмечает, что, во-первых, решения судов общей
юрисдикции, находящиеся ниже Верховного Суда РФ, источниками права не являются,
поскольку касаются дел, имеющих частную значимость, и поскольку по сходным делам могут быть приняты разные решения. Во-вторых, постановления
как источник права не имеют приоритета перед законами. В-третьих, судебное
постановление, по мнению С. А. Иванова, должно оставаться источником права до
тех пор, пока законодатель либо подтвердит его, приняв аналогичную норму, либо
изменит, либо вообще отвергнет, ибо приоритет принадлежит законодател.
В. С. Нерсесянц полагает, что
судебная практика во всех своих проявлениях представляет собой не
правотворческую, а лишь правоприменительную (правотолковательную) деятельность.
"Суд не творит право, - пишет автор, - он отправляет правосудие, т. е.
судит и решает по праву, применяет его".
Более того, С. Нерсесянц считает,
что у судебной власти вообще нет права отменять нормативно-правовые акты.
Однако суд, приняв решение о несоответствии одного акта более значимому по
юридической силе, признает его противоречащим закону, а следовательно, такой
акт уже не может использоваться в правоприменительной деятельности. Видимо,
подобным решением суд все же отменяет действие нормативно-правового акта.
Представляется, что суды в ряде
случаев принимают решения, имеющие нормативный характер. Это связано, прежде
всего, с тем, что судебные органы в совокупности образуют судебную власть,
независимую и самостоятельную, действующую в рамках принципа разделения
властей. Следует согласиться с мнением Р. 3. Лившица, что
"законодательная, исполнительная и судебная власти осуществляют управление
обществом, каждая своими средствами". И если представительная власть, по
мнению автора, принимает самые важные, общие правила - законы, исполнительная -
во исполнение законов принимает более конкретные правила, то судебная власть
принимает правила, дающие разрешение спорных ситуаций. "Признавая в
судебной системе самостоятельную ветвь государственной власти, мы тем самым
признаем допустимость принятия судами правовых норм. Разрешение конкретной
спорной жизненной ситуации дается судом в виде судебного решения, которое
является правилом поведения, обладающим принудительной силой. В
этом смысле судебное решение - та же правовая норма".
Следует отметить, что суд,
признавая какой-либо нормативный акт недействительным (в результате чего акт
утрачивает юридическое значение), фактически занимается законотворчеством. В
результате принятия подобного решения иначе регулируются соответствующие
правовые отношения. Решение суда о признании акта недействующим имеет
обязательное юридическое значение, причем не только для сторон судебного
разбирательства, но и для всех государственных органов, должностных лиц,
органов местного самоуправления, в том числе для судов, которые в дальнейшем
будут ссылаться на соответствующее решение.
Р. 3. Лившиц относит к источникам
права любые формы судебных решений: решения об отмене нормативных актов,
разъяснения пленумов, решения по конкретным спорам. Возможно, не все судебные решения однозначно
являются источниками права, в частности решения по конкретным спорам (хотя
многое зависит от предмета спора). Тем не менее постановления федеральных
судов, безусловно, являются источниками права. Так, например, Верховный Суд РФ,
Высший Арбитражный Суд РФ, применяя право, в определенных случаях занимаются
правотворчеством, в том числе, восполняя правовые пробелы. Ведь их
постановления используются иными, нижестоящими судами.
Безусловно, нормативный характер
присущ решениям Конституционного Суда РФ. Так, по мнению М. В. Баглая и Б. Н.
Габричидзе, "к числу источников конституционного права относятся
постановления Конституционного Суда Российской Федерации, в которых устанавливается
соответствие Конституции России конституций и уставов субъектов Федерации,
законов и других нормативных актов, а кроме того, разрешаются споры о
компетенции, дается толкование Конституции". Правовая природа постановлений
Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ не вызывает сомнений.
Такими решениями Конституционный Суд РФ не только разъясняет, объясняет смысл
положений Конституции РФ, но при огромном количестве
противоречий, наличии неясных формулировок, конечно же, наполняет
конституционные нормы новым содержанием. Примеры из практики деятельности
Конституционного Суда РФ подтверждают эту позицию.
Так, в постановлении от 31
октября 1995 г. "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской
Федерации" Суд называет закон, не предусмотренный законодателем, закон о
поправках к Конституции РФ, определяя процедуру принятия такого закона1.
Данное решение Конституционного Суда РФ стало основой для принятия
соответствующего Федерального закона от 4 марта 1998 г. "О порядке
принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".
В постановлении от 28 ноября 1995
г. "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской
Федерации" Конституционный Суд РФ установил, что "новое наименование
субъекта включается в статью 65 Конституции Российской Федерации указом
Президента Российской Федерации о приведении наименования субъекта Российской
Федерации в тексте Конституции Российской Федерации в соответствие с решением
субъекта Российской Федерации.
Это не противоречит содержанию и
смыслу Конституции Российской Федерации и не исключает возможности
дополнительного урегулирования порядка применения части 2 статьи 137
Конституции Российской Федерации федеральным законом"2.
В иных случаях Конституционный
Суд РФ своими решениями по результатам проверки конституционности нормативных
актов признает эти акты утратившими юридическую силу. Прав М. С. Саликов,
который пишет, что "при объявлении неконституционным какого-либо акта в
целом он попросту "выпадает" из ряда нормативных регуляторов, хотя и
не был отменен органом, его издавшим (парламентом, президентом, правительством
и т. д.). В случае же признания неконституционной какой-либо части акта мы
получаем, по сути, новый акт, потому что старый теряет свою целостность.
Содержание двух этих актов различно. Второй акт, полученный в результате
трансформации первого в ходе проверки его конституционности, исходит от
Конституционного Суда".
Противоположное
мнение имеет В. С. Нерсесянц, который утверждает, что "решение судебного
органа о несоответствии рассматриваемого нормативно-правового акта Конституции,
закону - лишь основание для отмены этого акта компетентными правотворческими
органами, а не сама отмена. Такое решение суда является также лишь основанием
(юридическим фактом), с которым законодатель (и действующее право) связывает
определенные последствия (утрата силы акта, его неприменение судами и т. д.).
Но данные последствия - это уже заранее установленные законодателем правовые
нормы, а не нормы права, создаваемые самим судом"1.
Подобное утверждение, видимо,
относится к любым судебным решениям, в том числе и решениям Конституционного
Суда РФ. Автор далее указывает, что утрата силы соответствующего акта - это
установление самой Конституции РФ, а не суда, который вправе лишь признать
данный акт неконституционным. Такие выводы представляются необоснованными. В
частности, из ч. 6 ст. 125 Конституции РФ вытекает, что акты или их отдельные
положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие
Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и
применению. Решения судов и иных органов, основанных на актах, признанных
неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены. Более
того, акты Конституционного Суда РФ действуют непосредственно и не требуют
подтверждения другого органа или должностного лица. Таким образом,
предположение указанного автора о том, что судебное решение - это лишь
основание для отмены акта компетентным органом, является неверным. На основании
судебного решения акт уже отменен и не действует.
Представляется, что наиболее
полный перечень критериев решений Конституционного Суда РФ как источников права
дает В. В. Лазарев. По его мнению, решения Конституционного Суда РФ
представляют собой полноценные источники права в том смысле, что они являются
актами федерального органа власти, в большинстве своем носят нормативный
характер, принимаются в строго установленном порядке; по формулированию
правовых положений приближаются к законодательным текстам, хотя и имеют
особенности в плане законодательной техники; содержат целый набор внешних атрибутов,
официально публикуются, всегда обязательны для своих адресатов, которыми в
большинстве случаев является относительно неопределенный круг
лиц; действуют непосредственно, влекут утрату юридической силы правовых норм,
обладают свойством окончательности; государство обеспечивает обязательность
решений Конституционного Суда РФ не только соответствующими нормативными
актами, но и соответствующими организационно-принудительными мерами1.
Когда речь идет о нормативном
характере решений Конституционного Суда РФ, о влиянии этого органа на работу
законодателя, возникает вопрос, к какому виду актов по юридической силе следует
отнести решения Суда. Конечно же, Суд не принимает законы, в связи с чем можно
отнести такого рода акты к виду подзаконных. Вместе с тем своими решениями
Конституционный Суд РФ признает недействующими не только подзаконные акты главы
государства, Правительства РФ, акты исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ, но и законы. Поэтому представляется, что решение,
признающее определенный закон недействующим, можно сравнить по юридической силе
с законом. В частности, достаточно четко особый уровень решений
Конституционного Суда РФ проявляется при принятии актов о толковании
Конституции РФ. Как пишет С. А. Авакьян, Конституционный Суд РФ не может дать
толкование Конституции РФ без создания соответствующей новой нормы2.
Такую позицию поддерживает и В. А. Туманов3.
Таким образом, решения Конституционного Суда РФ по юридической силе могут
стоять на одном уровне с конституционными нормами.
В юридической науке дебатируется
вопрос, имеют ли решения органов конституционного контроля нормотворческий
характер. Безусловно, ответ должен быть положительным. Определяя судебную
власть как самостоятельную ветвь государственной власти, следует признать за
органами, осуществляющими судопроизводство, право на принятие правовых норм.
Конечно же, решение суда общей юрисдикции или арбитражного суда, принятое в
рамках конкретного дела, имеет обязательное значение только для
субъектов конкретного судебного процесса и не является нормой права. Однако
разъяснения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, чье действие
распространяется на неопределенный круг субъектов, состоят из правовых норм.
Конституционный Суд РФ своим
решением создает типичные правовые нормы, причем акты высшего органа
конституционного судопроизводства стоят подчас выше актов Федерального Собрания
и Президента РФ. Следует учитывать, что Конституционный Суд РФ, во-первых,
является "негативным законодателем", признавая акт или его отдельные
положения неконституционными, после чего они утрачивают юридическую силу, а
международный договор в таком случае не подлежит введению в действие и
применению. Во-вторых, этот орган воздействует на законодателя после признания
акта неконституционным, вызывая необходимость принятия новых актов, дополнительных
законов.
При этом Конституционный Суд РФ
ограничивает своими решениями, принятыми ранее, границы правотворческой
деятельности законодателя. Более того, Конституционный Суд РФ нередко
предопределяет необходимость регулирования тех или иных отношений, указывая
законодателю на правовые пробелы. Таким образом, Конституционный Суд РФ
способствует развитию определенных институтов конституционного права.
Возрастание роли Конституционного
Суда РФ в текущем развитии конституционных норм во многом связано с превращением
Конституции РФ в жесткий акт. Так, Б. С. Эбзеев отмечает, что
"Конституционный Суд РФ идет дальше простой интерпретации в отношении
Конституции РФ. Суд формирует конституционно-правовую доктрину, предлагает свое
понимание тех или иных положений Конституции РФ, которое "связывает"
все иные органы государственной власти и других субъектов
конституционно-правовых отношений, и тем самым фактически выполняет
правотворческую функцию"1.
По мнению М. А. Митю-кова, благодаря толкованию или интерпретации
конституционных норм Судом они приобретают не абстрактное, а реальное
содержание и смысл и начинают действовать, причем иногда в ином смысле, чем тот
смысл, который им придавался законодателем либо правоприменителем. Автор
констатирует, что нередко решения Конституционного Суда РФ фактически создают
новые нормы, закрывающие пробелы Конституции РФ, но вытекающие
из ее политико-правовой логики. С этим
нельзя не согласиться. Многие решения Конституционного Суда РФ, особенно о
толковании положений Конституции РФ, существенно конкретизируют понимание
конституционных норм.
Таким образом, решения
Конституционного Суда РФ являются актами нормативного характера. Во-первых, они
выносятся от имени государства, являются общеобязательными, т. е.
распространяются не только на участников процесса, но и на другие органы, в том
числе суды. Во-вторых, итоговые решения Суда принимаются в виде постановлений,
а такое наименование акта присуще обычно государственно-правовым актам.
В-третьих, решения Суда вызывают правовые последствия в виде возникновения,
изменения или прекращения определенных правоотношений (в связи с утратой
юридической силы актов отношения приводятся в исходное состояние). В-четвертых,
постановления Суда обладают свойством самодостаточности. Недаром в проекте федерального закона
"О нормативных правовых актах Российской Федерации", рассматриваемом
Государственной Думой, содержится указание на наличие в РФ таких нормативных
правовых актов, как нормативные постановления Конституционного Суда РФ.
3.
Исполнение решений.
Федеральный
конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"
не содержит отдельной статьи об исполнении решений Суда. Кроме того, не до
конца решен вопрос о механизме ответственности за несоблюдение решений
Конституционного Суда РФ. Не в полном объеме действует норма ст. 81,
предусматривающая, что неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование
исполнению решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность,
установленную федеральным законом.
Анализируя названную проблему,
следует вспомнить Закон 1991 г. о Конституционном Суде РСФСР, который определял
пусть и специфический, но все же порядок исполнения решений Конституционного
Суда: обязательное доведение решений Суда до сведения соответствующих органов
государственной власти, установление месячного срока для рассмотрения актов
Конституционного Суда РФ и т. д.
Действующий Федеральный
конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"
освободил Суд от обеспечения исполнения своих решений, от ежегодного
направления Федеральному Собранию посланий о состоянии конституционной
законности, от обязанности вносить в соответствующие компетентные органы
представления о нарушениях Конституции РФ, направлять в случаях, не терпящих
отлагательства, требования о приостановлении действия нормативных актов,
обосновывающих незаконную правоприменительную практику, и др.
Исполнение решений
Конституционного Суда РФ является обязанностью всех органов государственной
власти и местного самоуправления и должностных лиц. Решения могут исполняться
посредством принятия новых, изменения или дополнения действующих нормативных
актов, пересмотра индивидуальных судебных и иных дел, изменения практики
применения нормативных актов правоприменительными органами, осуществления мер
организационного и иного характера и т. д.
Конституционный
Суд РФ не обеспечивает исполнение своих решений, но он в состоянии повлиять на
данный процесс. Во-первых, обеспечению решений Конституционного Суда РФ могли бы способствовать ежегодные послания этого органа с
указанием тех постановлений и определений, которые до сих пор не реализованы.
Во-вторых, Конституционный Суд РФ в своих решениях может называть органы,
ответственные за реализацию соответствующих положений. Более того, определенную
пользу могут принести специальные периодические издания - обзоры самих решений
Конституционного Суда РФ с их комментариями и анализом хода исполнения решений
Суда. Следует также помнить о праве самого Конституционного Суда РФ
самостоятельно осуществлять контроль за исполнением ранее принятых решений. В
соответствии с Регламентом Конституционного Суда Российской Федерации подобный
контроль осуществляется Секретариатом Суда, который анализирует исполнение
принятых решений, причины неисполнения или ненадлежащего исполнения последних.
Используя соответствующие материалы, Суд может обращаться к государственным
органам, не исполняющим его решения, с требованием о прекращении противоправных
действий.
Бесспорным является право
Конституционного Суда РФ отменять действие оспариваемых неконституционных
нормативных актов. Но Суд не вправе пересматривать эти акты, а потому орган,
издавший нормативный акт, признанный неконституционным, обязан начать
процедуру, связанную с принятием нового акта, восполняющего возникший правовой
пробел. В данном случае следует упомянуть о ранее названных требованиях к
органам, издавшим неконституционные акты, об отмене других нормативных актов,
основанных на признанных неконституционными, а также об обязанности органов
государственной власти всех субъектов РФ отменить в установленном порядке
нормативные акты, содержащие такие же положения, какие были признаны
неконституционными в актах иных субъектов РФ.
Следует заметить, что важным
показателем формирования эффективного механизма конституционного контроля
является применение мер юридической ответственности за нарушение, неисполнение
конституционных норм, а также за неисполнение решений Конституционного Суда РФ.
В связи с этим неоднократно высказывались предложения о принятии
самостоятельного закона, регламентирующего механизм исполнения решений, либо об
установлении в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде
Российской Федерации" мер ответственности за неисполнение решений органа
конституционной юстиции.
В определении
от 19 апреля 2001 г. № 65-О1 Суд
напомнил, что решения Конституционного Суда РФ "обязательны на всей
территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и
судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий,
учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений; они
подлежат исполнению немедленно после опубликования официального текста;
неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению
решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность,
установленную федеральным законом". В определении, как видим, также
отмечено, что неисполнение решения Конституционного Суда РФ дает основание для
применения мер уголовной ответственности за неисполнение судебного акта (ст.
315 УК РФ).
Федеральный законодатель
постепенно вводит отдельные меры по обеспечению решений Конституционного Суда
РФ. Так, Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 г. в ст. 87
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" внесены изменения, предусматривающие, что в случае, если в
течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ
аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен,
а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет
прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом
государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в
суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора
недействующим.
Еще одна мера ответственности за
неисполнение подобных требований зафиксирована в Федеральном законе "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - досрочное
прекращение полномочий законодательного (представительного) органа
государственной власти, отстранение от должности высшего должностного лица
субъекта РФ. В названном акте Президенту РФ предоставлено право вынесения
предупреждения, а в случае игнорирования предупреждения - инициирования вопроса
перед Государственной Думой о роспуске законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта РФ. В отношении высшего должностного лица
вопрос об отстранении от должности решается единолично
Президентом РФ. Основанием привлечения к ответственности в обоих случаях
является уклонение соответствующих органов государственной власти субъектов
Федерации от приведения своих актов (после признания их соответствующим судом
противоречащими федеральным нормам) в соответствие с федеральным
законодательством, в том числе с Конституцией РФ.
Вопросы о мерах воздействия на
федеральном уровне, применяемых в случаях неисполнения судебных решений о
признании нормативных правовых актов субъектов РФ не соответствующими
Конституции РФ и федеральным законам, были предметом рассмотрения в
Конституционном Суде. В постановлении от 4 апреля 2002 г. Суд установил, что в
силу прямого указания Конституции РФ Конституционный Суд РФ выступает в
качестве судебной инстанции, уполномоченной окончательно разрешать
публично-правовые споры о соответствии Конституции РФ и федеральным законам
нормативных актов субъектов РФ, в том числе принимать решения о том, что акты,
которыми определяется их конституционный статус, противоречат федеральному
закону (так как оценка соответствия акта субъекта РФ акту федерального
законодательства всегда конституционно обоснована закрепленным в Конституции РФ
разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее
субъектами).
Трудно предложить конкретные меры
ответственности, которые должным образом повлияли бы на исполнимость решений
Конституционного Суда РФ. В большей мере это связано с тем, что большинство
решений Конституционного Суда РФ адресовано высшим органам государственной
власти Российской Федерации или ее субъектов, к которым, как правило, может
быть применена только политическая ответственность. В большинстве зарубежных
стран меры ответственности за неисполнение решений органов конституционного
контроля не называются, однако указываются лица, на которых лежит
ответственность за неисполнение решений органов конституционного контроля.
Например, в Австрии ответственность за неприменение государственными органами актов,
признанных федеральным конституционным судом не соответствующими конституции,
возлагается на федерального президента. Причем в исключительных случаях
президент вправе применить даже федеральную армию. Федеральный конституционный
суд ФРГ вправе самостоятельно определить в своем решении порядок его
исполнения, а также назвать органы, ответственные за реализацию
соответствующего решения.
Представляется, что подобный
опыт вполне приемлем и для России. Если говорить конкретно о Президенте РФ, то
он, являясь главой государства и гарантом Конституции РФ, а значит и гарантом
прав, свобод человека и гражданина, обязан реагировать на все случаи
неисполнения решений Конституционного Суда РФ, так как неисполнение
постановления Конституционного Суда РФ по большинству дел в итоге является
нарушением конституционных прав граждан. Примером подобных действий Президента
РФ может служить его Указ от 10 марта 1997 г. № 1931 об
обеспечении решения Конституционного Суда РФ по "удмуртскому делу" о
местном самоуправлении (постановление от 24 января 1996г.). Тогда впервые
Президент РФ обязал исполнительную власть (под гарантии персональной
ответственности руководителя исполнительной власти) не выполнять решения,
которые признаны Судом неконституционными.
Президент РФ может также
выступать гарантом реализации решений Конституционного Суда РФ, когда
федеральные органы законодательной власти повторно принимают закон (или
отдельные его положения), признанный неконституционным, используя право
"вето".
Одним из способов обеспечения
исполнения решений Конституционного Суда РФ, особенно в части индивидуальных и
коллективных жалоб, должен быть признан судебный контроль. По жалобам граждан,
юридических лиц суды могут признавать недействующими нормативные акты,
нарушающие постановления Конституционного Суда РФ.
Другим органом, отвечающим за
исполнение решений Конституционного Суда РФ, могла бы стать прокуратура. Органы
прокуратуры, надзирая за соблюдением прав, свобод человека и гражданина, должны
принимать необходимые меры по привлечению лиц, виновных в неисполнении решений
Конституционного Суда РФ, к различным видам ответственности (путем внесения
протестов, обращений в суд и т. д.). В связи с этим следует дополнить надзорную
функцию прокуратуры прямым указанием на необходимость осуществления надзора за
исполнением решений Конституционного Суда РФ, за неприменением
неконституционных законов и основанных на них правовых актов органами
исполнительной власти, судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
В юридической литературе
высказываются различные мнения по вопросам исполнения решений Конституционного
Суда РФ. Не все из них представляются приемлемыми для России.
Так, например,
И. А. Умнова предлагает наделить Конституционный Суд РФ (по аналогии с
соответствующими судами ряда зарубежных стран - Швеции, Финляндии, Канады,
Италии) правом осуществления предварительной экспертизы законопроектов, при
условии четкого разделения судебных и экспертных функций Суда1.
Представляется, что предлагаемая функция не соответствует самой сути
Конституционного Суда РФ как судебного органа, а потому является неприемлемой.
В любом случае, применяя те или
иные меры ответственности, называя или не называя ответственных за исполнение
решений Конституционного Суда РФ должностных лиц, следует учитывать особый
статус названного органа, а также особенности постановлений и определений Суда
(которые иногда можно поставить в один ряд с законами).
Подводя итоги, напомним еще раз,
что Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской
Федерации" не содержит норм, устанавливающих органы, ответственные за
исполнение решений Суда, не закрепляет процедуру исполнения решений. В ст. 81
данного Закона содержится лишь норма о том, что неисполнение, ненадлежащее исполнение
либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ влечет
ответственность, установленную федеральным законом.
Юридическая сила
решений.
Юридическая сила решений высшего
органа конституционной юстиции определяется особым правовым статусом и местом
этого органа как в системе государственных органов, так и в системе органов
судебной власти.
Основным свойством решений
Конституционного Суда РФ является их обязательность. В соответствии с
Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской
Федерации" решения Конституционного Суда РФ "обязательны на всей
территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов
государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий,
учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений" (ст.
6).
Свойство обязательности, прежде
всего, означает, что акт, признанный неконституционным, не может более исполняться, применяться или реализовываться иными способами.
Подобный акт не может впредь служить основой для принятия других правовых
актов. Кроме этого, решение Конституционного Суда РФ порождает для отдельных
субъектов конституционных правоотношений совсем иные правовые последствия.
Например, суды и иные правоприменительные органы обязаны пересмотреть свои решения,
принятые на основе акта, признанного неконституционным. В соответствии с частью
четвертой ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации" государственный орган или должностное лицо,
принявшее акт, признанный судом неконституционным, обязан рассмотреть вопрос о
принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать
положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим
Конституции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или)
дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его
части.
В ст. 80 названного Закона
закреплены права и обязанности отдельных органов государственной власти и
должностных лиц, уполномоченных участвовать в процедуре рассмотрения вопроса о
принятии нового нормативного акта:
ü
Президент
РФ, Правительство РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения
Конституционного Суда РФ отменяют нормативный акт соответственно Президента РФ
или Правительства РФ;
ü
законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение шести
месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ отменяет
признанный неконституционным закон субъекта РФ;
ü
высшее
должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ) не позднее двух месяцев после опубликования
решения Конституционного Суда РФ отменяет признанный неконституционным
нормативный акт;
ü
федеральные
органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ,
заключившие признанные полностью или частично не соответствующими Конституции
РФ договор между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов РФ, договор между органами государственной
власти субъектов РФ, не позднее двух месяцев после опубликования решения
Конституционного Суда РФ прекращают действие договора.
В связи с
приведенными нормами возникает немало вопросов. Конституционный Суд РФ своим
решением отменяет действие акта, признанного неконституционным, и в
соответствии с частью второй ст. 79 названного Закона решение Конституционного
Суда РФ действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и
должностными лицами. Обязанность же органа или должностного лица указать в новом
акте, принятом взамен признанного неконституционным, положение об отмене ранее
действовавшего акта подрывает авторитет Суда. Акт уже отменен, и не органом,
когда-то его издавшим, а Конституционным Судом РФ, вследствие признания акта
неконституционным. Поэтому непонятной представляется, например, обязанность
Президента РФ, Правительства РФ не позднее двух месяцев после опубликования
решения Конституционного Суда РФ отменить свой нормативный акт, признанный
неконституционным. Подобные положения могут привести к снижению продуктивности
работы Конституционного Суда РФ, расхождениям в понимании самой сущности
конституционной юстиции.
Следует отметить, что положение
об обязательности распространяется в равной мере и на итоговые решения и на
решения, принимаемые Судом по процессуальным вопросам. Более того, данным
положением определяются пределы действия всех решений Конституционного Суда РФ.
Они не ограничиваются ни по кругу лиц, ни по территории. В связи с этим
хотелось бы отметить, что решения Конституционного Суда РФ имеют обязательную
силу на всей территории Российской Федерации, в том числе и во всех субъектах
Федерации. Безусловно, признание неконституционным акта одного субъекта должно
автоматически распространиться на аналогичные акты иных субъектов Федерации.
Однако практика федеративных отношений свидетельствует о наличии проблем,
имеющих место в данной сфере. Поэтому Конституционный Суд РФ вынужден принимать
определения, в соответствии с которыми ранее принятое решение в отношении
закона одного субъекта РФ распространяется на аналогичные законы других
субъектов РФ. При этом ст. 87 названного Закона предусмотрено, что признание не
соответствующим Конституции РФ какого-либо нормативного акта является
основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных
актов, воспроизводящих положения, признанные неконституционными. Таким образом,
признание нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции РФ
влечет отмену в установленном порядке органами государственной
власти других субъектов РФ положений принятых ими нормативных актов, содержащих
такие же положения, какие были признаны неконституционными.
В своем определении от 19 апреля
2001 г., например, Конституционный Суд РФ установил, что "законодательный
(представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта
Российской Федерации, его высшее должностное лицо, обеспечивая неукоснительное
исполнение соответствующего решения Конституционного Суда Российской Федерации
в точном соответствии с его смыслом, обязаны исключить реализацию положения,
признанного неконституционным и вследствие этого утратившего юридическую силу,
и аналогичных ему положений других нормативных правовых актов, их использование
в практике государственного строительства субъекта Российской Федерации и его
отношений с Российской Федерацией, отменить положения других нормативных актов,
основанные на нормах, которые как не соответствующие Конституции Российской
Федерации признаны утратившими силу и не подлежащими применению, либо
воспроизводящие их. Недопустимо также повторное принятие по сути идентичных
положений: при внесении в соответствующий нормативный правовой акт субъекта
Российской Федерации изменений и дополнений в нем не могут предусматриваться
предписания, которые по всему смыслу являются такими же, какие решением
Конституционного Суда Российской Федерации признаны не соответствующими
Конституции Российской Федерации и потому утратившими силу". Таким
образом, все нормативные положения, аналогичные той норме, которая как не
соответствующая Конституции РФ признана утратившей силу и не подлежащей
применению, также не должны применяться и подлежат устранению из правовых
систем всех субъектов РФ как составных элементов правовой системы России.
Подобные положения лишний раз подтверждают, что решения Конституционного Суда
РФ распространяются на неограниченный круг субъектов конституционных
правоотношений.
Говоря об обязательности решений
Конституционного Суда РФ, следует отметить, что в части третьей ст. 42
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" предусмотрено право Суда в случаях, не терпящих отлагательства,
обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о
приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого
международного договора РФ до завершения рассмотрения дела
Конституционным Судом РФ. Но и в этом случае можно говорить о зависимости
решений Конституционного Суда РФ от решений иных органов.
Такое обращение, во-первых, оформляется определением. Во-вторых, подобное определение не
обладает обязательной юридической силой для тех органов и должностных лиц, кому
оно адресовано. Представляется, что в данном случае законодатель необоснованно
лишил этот вид обращений Суда обязательной юридической силы, ведь такие
предложения могут исходить от Суда только в особых случаях, действительно не
терпящих отлагательства, когда дальнейшее применение акта может привести к
огромным потерям, массовым нарушениям прав человека и гражданина и иным
негативным последствиям. Суд же не может отреагировать должным образом, он
вправе лишь предложить уполномоченному органу принять соответствующие меры.
Еще один вопрос возникает при
анализе обязательности решений Конституционного Суда РФ. Закон однозначно не
устанавливает, распространяется ли обязательный характер на мотивировочную
часть итогового решения или эта характеристика присуща только постановляющей
части. Представляется, что резолютивная часть неразрывно связана с
мотивировочной, где обосновывается, аргументируется принятое решение, а потому
нельзя рассматривать постановляющую часть как нечто самостоятельное. Более
того, мотивировочная часть содержит такие положения, без которых резолютивная
часть была бы непонятной, и они, безусловно, обладают обязательной юридической силой,
как и постановляющая часть.
Принятое Конституционным Судом РФ
решение обязательно и для самого Суда, так как с момента его провозглашения
(которое происходит только в открытом заседании немедленно после его подписания
судьями) Суд может вносить в него только исправления допущенных неточностей, не
меняющие содержание решения. Таким образом, Суд по своей или чьей-либо
инициативе не может вернуться к ранее решенному делу и пересмотреть свое
собственное решение, в чем проявляется
свойство преюдициальное принятых решений.
Акты Конституционного Суда РФ
действуют непосредственно и не требуют подтверждения другого органа или
должностного лица. В определении от 6 июня 1997 г. была высказана позиция
Конституционного Суда РФ по этому вопросу: "Поскольку в силу части
второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации" решение Конституционного Суда Российской
Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами
и должностными лицами, исполнение не может ставиться в зависимость от
усмотрения каких-либо должностных лиц, управомоченных в иных случаях выступать
с инициативой или давать согласие на пересмотр дела". В более позднем
постановлении от 4 апреля 2002 г. Суд установил, что "в силу прямого указания
Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации
выступает в качестве судебной инстанции, уполномоченной окончательно разрешать
публично-правовые споры о соответствии Конституции Российской
Федерации...".
Еще одним признаком решений
Конституционного Суда РФ является их непреодолимость. Конституционный контроль
в Российской Федерации по своим правовым последствиям является постановляющим.
Конституционный Суд РФ выносит решение о соответствии или несоответствии
нормативного акта Конституции РФ, в последнем случае акт является
недействительным. Это вытекает из текста Конституции РФ (ч. 6 ст. 125), где
отмечается, что акты или их отдельные положения, признанные неконституционными,
утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не
подлежат введению в действие и применению. Такой контроль именуется прямым.
Прямой контроль осуществляется в странах, где проверка конституционности
законов предусмотрена конституциями и осуществляется высшими органами судебной
юстиции или специальными конституционными судами (Австрия, Италия, ФРГ, Индия). В практике
имеет место и косвенный контроль. Он применяется странами, где обычные суды не
обладают правом аннулировать закон, но могут отказаться применять его при
рассмотрении конкретного дела. Вместе с тем, если высший судебный орган
признает закон противоречащим конституции, он не может применяться ни одним
судом страны (США, Австралия, Япония).
Итак, акты, признанные
Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают юридическую силу.
Следует отметить, что нельзя преодолеть решение Конституционного Суда РФ
повторным принятием того акта, который был признан неконституционным. В одном
из своих решений Конституционный Суд РФ отметил следующее. Законодатель в ходе
дальнейшего совершенствования законодательства вправе выбрать и иную, в том
числе не известную действующему регулированию, систему процедурных правил,
которая обеспечивала бы достижение целей защиты прав граждан от судебных
ошибок. Не исключено, что при введении или развитии каких-либо процессуальных
институтов, которые будут компенсировать недостатки положений, данная норма
может получить новое звучание в будущем законодательстве даже в прежней ее
редакции. Это не будет противоречить запрету, преодолевать юридическую силу
решения Конституционного Суда РФ о неконституционности акта повторным его
принятием. Такой вывод следует из того, что Конституционный Суд РФ оценивает
соответствие Конституции РФ оспариваемых правовых норм в их системе, т. е.
исходя из систематического толкования, имея в виду, что конституционное
содержание соответствующих правовых институтов может быть обеспечено совокупным
результатом действия норм права.
Решения судов и иных органов,
основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и
должны быть пересмотрены. Не вступившие в силу международные договоры,
признанные неконституционными, не подлежат введению в действие и применению.
Принятое Конституционным Судом РФ
по существу дела решение окончательно, оно вступает в силу незамедлительно
после его провозглашения и не подлежит обжалованию.
Следует
напомнить, что все иные нормативные акты вступают в силу со дня официального
опубликования. Эта особенность решений Конституционного Суда РФ лишний раз
подчеркивает значимость актов высшего органа конституционного контроля в деле
обеспечения приоритета Конституции РФ.
В соответствии с Федеральным
конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации"
решение Конституционного Суда РФ подлежит исполнению немедленно после его
опубликования либо вручения его официального текста, если только Законом не
предусмотрены иные сроки. В связи с этим хотелось бы напомнить о позиции,
высказанной Конституционным Судом РФ в одном из своих решений:
"Конституционный Суд Российской Федерации может отсрочить исполнение
своего решения, если возникающая в результате пробельность в законодательном
регулировании может иметь отрицательные социальные последствия". Имеется и другое решение
Конституционного Суда РФ от 18
февраля 1997г. по вопросу о конституционности постановления Правительства РФ от
28 февраля 1995 г. № 197. В нем Конституционный Суд РФ, будучи уверенным в том,
что постановление Правительства РФ содержит нормы, не соответствующие
Конституции РФ, в то же время посчитал, что немедленное приостановление
действия этого постановления (связанного с ожидающимися изменениями в доходной
части бюджета), в свою очередь, может создать неконституционную ситуацию.
Поэтому Суд решил, что постановление Правительства РФ признается утратившим силу
через шесть месяцев после вступления в силу решения Конституционного Суда РФ. Таким образом, Конституционный Суд РФ,
устанавливая неконституционность акта, а не его ничтожность, вправе обязать
законодателя в течение конкретного срока изменить рассмотренный Судом
нормативный акт, а если этого не произойдет, то только тогда закон приобретет
неконституционный характер и потеряет свою юридическую силу.
Спорным в науке является и вопрос
о времени, с которого акт признается неконституционным. Мировая практика деятельности
органов конституционного контроля показывает, что в случае признания
нормативного акта неконституционным последний утрачивает силу с
момента признания его таковым. Однако такой акт в прошлом мог явиться основой
принятия других актов, а также осуществления определенных действий, применения
какого-либо из видов наказания и т. д. В связи с этим возникает вопрос: как
устранить последствия реализации такого неконституционного акта, как вернуть
все отношения в исходное состояние?
Некоторые ученые предлагают такой
правовой акт считать недействительным с момента его издания, так как
неконституционный акт не может породить никаких прав1.
Еще в 1886г. Верховный Суд США провозгласил, что неконституционный акт "не
предоставляет прав, не предлагает обязанностей, не дает защиты, не создает
должности и является в правовом смысле таким же бездействием, как если бы он
никогда не был принят".
Следует отметить, что в
большинстве стран решение суда, признавшего закон неконституционным, действует
лишь на будущее и обратной силы не имеет. Подобная практика существует в
Австрии, Италии и других странах. Практика российского конституционного
контроля несколько отличается от зарубежной. Закон 1991 г. о Конституционном
Суде РСФСР устанавливал, что акт считается недействующим с момента вступления в
силу постановления Суда о признании его неконституционным, т. е. с момента провозглашения
решения (ст. 49). Однако по инициативе Суда допускалось распространение
действия постановления о признании нормативного акта неконституционным на
прошедшее время. Правда, срок ограничивался тремя годами (ст. 65). Это
означало, что отношения, возникшие в результате признанного неконституционным
нормативного акта, должны были быть возвращены к состоянию, существовавшему до
его применения. По действующему закону такого правила нет, однако, исходя из
законодательной формулировки о том, что Конституционный Суд РФ сам определяет
порядок исполнения своих решений, Суд в ряде случаев может решить вопрос о
сроках исполнения своего постановления. В частности, Суд нередко оставляет
противоречащие Конституции РФ нормы действующими на какой-то срок, так как их немедленная
отмена может привести к негативным последствиям в соответствующей сфере.
Решения Конституционного Суда РФ могут получить обратную силу
посредством пересмотра ранее принятых решений судами общей или арбитражной
юрисдикции, вынесенных на основе актов, признанных в последующем
неконституционными.
Комментариев нет:
Отправить комментарий