Лекция № 1.
Юридическая экспертиза нормативного акта: понятие, предмет, виды,
субъекты. Понятие, цели и задачи юридической экспертизы.
Юридическая экспертиза нормативного правового акта - это исследовательская деятельность, проводимая для
оценки соответствия проекта другим нормативным правовым актам (более высокой
или равной юридической силы) и правилам юридической техники в целях обеспечения
единства правового пространства и высокого качества нормативных правовых актов.
Кроме того, при проведении экспертизы проверяется соблюдение порядка прохождения
и предварительного согласования проекта нормативного правового акта.
Юридическая экспертиза – правовая
оценка формы акта, его целей и задач предмета правового регулирования,
компетенции органа, принявшего акт, порядок принятия, обнародования
(опубликования), содержащихся в нем норм на предмет соответствия требованиям
Конституции РФ и федерального законодательства, а также требованиям юридической
техники государственной регистрации акта Министерством Юстиции РФ.
Под предметом экспертизы
понимают факты и обстоятельства определенного вида, исследуемые с применением
специальных знаний и навыков.
При этом предметом могут быть
юридический документ – закон и его характеристики, а также другой материальный
носитель информации, имеющие значение для лиц, назначивших экспертизу в
различных областях науки и юридической техники.
Юридическая экспертиза проводиться в целях обеспечения
защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового
регулирования, контроля за соответствием издаваемых федеральными органами
исполнительной власти, иными органами и организациями, субъектами РФ
нормативных правовых актов, Конституции РФ, федеральному законодательству
Указам и Распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям
Правительства РФ, международным договорам РФ.
В качестве основных целей
юридической экспертизы можно выделить:
- обеспечение единства правового пространства;
- принятие нормативных правовых актов, не противоречащих
законодательству Российской Федерации и региона;
- подготовка предложений по устранению нарушений, содержащихся
в экспертируемом нормативном правовом акте.
В то же время встречается и довольно узкое понимание
юридической экспертизы, заключающееся лишь в проверке соответствия
нормативного правового акта действующему законодательству.
Оценка соответствия того или иного нормативного правового
акта правилам юридической техники является весьма важным элементом юридической
экспертизы.
Задача эксперта
заключается в том, чтобы оценить, насколько содержание и форма экспертируемого
проекта соответствуют правилам правотворческой техники, и предложить вариант
устранения несоответствий, если таковые имеются. Все это должно найти
отражение в экспертном заключении.
Выделяют два этапа проведения правовой
экспертизы: исследовательский этап, направленный на изучение объекта экспертизы,
и этап составления экспертного заключения.
Юридическая экспертиза предполагает оценку:
- формы нормативного правового акта;
- его целей и задач, предмета правового регулирования;
- компетенции органа, принявшего нормативный правовой
акт;
- порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет
соответствия требованиям законодательства;
- соответствия другим нормативным правовым актам;
- соответствия содержания и формы проекта нормативного
правового акта правилам юридической (правотворческой) техники.
Под объектом
экспертизы
понимают любые материальные носители информации, подлинность которых надлежащим
образом удостоверена, содержащие исходные фактические данные, необходимые для
решения задач экспертизы и представленные эксперту для производства
исследования.
Можно выделить
следующие оставляющие объект экспертного исследования:
- материальный носитель информации
- источник
информации в установлении определенных фактов
- взаимосвязь с
предметом экспертного анализа.
Объекты,
подлежащие экспертному исследованию в рамках проведения законодательной
экспертизы специальным уполномоченным органом государственной или региональной
власти, могут быть установлены законодательством РФ.
В соответствии с
целями и задачами экспертизы она может выполнять ряд функций, к числу которых относятся оценочная, диагностическая,
прогностическая и рекомендательная.
Оценочная
функция
является основной и осуществляется с целью выявления соответствия оцениваемых
характеристик объекта, представленного на экспертизу, характеристикам,
выступающим в качестве нормы или отвечающим современным требованиям к объектам
подобного рода.
Диагностическая
функция
направлена на выявление причин возникновения определенного состояния объекта
экспертизы по тем параметрам, по которым осуществляется его оценка.
Прогностическая
функция
заключается в оценке последствий осуществления (или неосуществления) тех или
иных действий как для самого оцениваемого объекта, так и для тех объектов, с
которыми он будет вступать во взаимодействие.
Рекомендательная
функция
реализуется как на основании осуществленных экспертных оценок, так и на
основании реально сложившейся ситуации.
1.
Виды юридической экспертизы нормативного акта.
Правовые экспертизы классифицируются по различным основанием.
Экспертизу
законопроектов возможно классифицировать по сложности законопроектов. По этому
основанию различают комплексную и специализированную экспертизу. Если, например,
законопроект касается нескольких сфер правового регулирования, целесообразно
проведение комплексной экспертизы с
участием специалистов соответствующих областей. Для законопроектов, касающихся
какой-либо одной отрасли (сферы) правового регулирования, достаточно проведения
специализированной экспертизы.
Виды экспертиз
могут различаться в зависимости от этапа, который проходит законопроект, от
степени его подготовленности к рассмотрению. Законопроекты, имеющие невысокий
уровень подготовки, проходят, как правило, несколько экспертиз, начиная с
предварительной, включая повторные, а также и дополнительную экспертизы.
В зависимости от
количества экспертов, участвующих в проведении экспертизы, различают индивидуальную и групповую (коллективную)
экспертизы. Очевидно, что индивидуальную экспертизу проще организовать, в то же
время ей присущ такой недостаток, как субъективность оценки. Групповая
экспертиза, компенсируя большинство недостатков, характерных для
индивидуальной, оказывается более сложной в организационном плане и требующей,
как правило, большого ресурсного обеспечения.
По объекту экспертизы ее можно
классифицировать на экспертизу проектов конституций (уставов) и экспертизу
проектов иных нормативных правовых актов.
Экспертизы
бывают однотуровые и многотуровые, с обменом информацией между
экспертами и без него, анонимные и открытые.
Антикоррупционная
экспертиза
проектов нормативных правовых актов проводится в целях выявления в них
коррупциогенных факторов и их последующего устранения. В соответствии с
Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
(ред. от 21 окт. 2013 г.) данный вид экспертизы проводится
прокуратурой Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в
области юстиции, органами, организациями, их должностными лицами, в порядке,
установленном нормативными правовыми актами соответствующих государственных
органов и организаций, органов местного самоуправления, и согласно методике,
определенной Правительством Российской Федерации. Институты гражданского общества
и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами
Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую
антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов. Порядок и
условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной
экспертизы проектов нормативных правовых актов устанавливаются федеральным
органом исполнительной власти в области юстиции.
Регламентом
Государственной думы
предусматривается проведение юридико-технической, лингвистической, научной,
общественной, независимой, финансовой экспертиз законопроектов, а также
экспертизы в рамках Научного совета по правотворчеству при Председателе
Государственной думы.
Регламент Совета
Федерации
закрепляет следующие виды экспертиз законопроектов: юридическая (правовая),
лингвистическая, общественная, антикоррупционная, независимая,
социально-экономическая. Их может проводить Аналитическое управление Аппарата
Совета Федерации.
Регламент
Правительства Российской Федерации закрепляет следующие виды экспертиз,
осуществляемых в отношении законопроектов, инициированных правительством как
субъектом законодательной инициативы: независимая антикоррупционная, правовая,
антикоррупционная экспертизы, которые проводит Министерство юстиции России;
экспертиза в рамках Экспертного совета при Правительстве России, экспертиза
отдельных категорий законопроектов в государственных органах при Президенте
России, педагогическая экспертиза, экспертиза в Аппарате Правительства России.
Кроме того, на наш взгляд, заключение Института законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве России можно считать результатом
научной экспертизы.
Также
виды экспертиз законопроектов можно разделить на несколько критериев:
1)
по объекту – универсальные и
специальные. При этом к универсальным можно отнести только правовую и
лингвистическую экспертизы законопроектов. Все остальные виды экспертиз
законопроектов будут специальными;
2)
по субъекту – экспертизы
законопроектов, проводимые субъектами законодательной инициативы, высшим
законодательным органом, иными органами государственной власти (Счетной
палатой, Прокуратурой), экспертными организациями и экспертами,
аккредитованными в Министерстве юстиции России, учебными заведениями,
научно-исследовательскими институтами, отдельными учеными, международными
организациями;
3)
по критерию обязательности проведения
– обязательные и необязательные экспертизы законопроектов. К обязательным можно
отнести правовую, лингвистическую, антикоррупционную, независимую
антикоррупционную экспертизы законопроектов, научную экспертизу
правительственных законопроектов, проводимую Институтом законодательства и
сравнительного правоведения, финансовую экспертизу, проводимую Счетной палатой,
и др. Педагогическая, социально-экономическая экспертизы законопроектов и
другие – являются необязательными;
4)
в зависимости от стадии законотворческого
процесса – экспертизу законопроектов, проводимую на предварительной стадии
– до внесения законопроекта в Государственную думу; экспертизу внесенных в
Госдуму законопроектов – в комитетах и комиссиях ГД РФ; экспертизу
законопроектов, принятых в 1-м, 2-м чтениях ГД РФ; экспертизу законопроекта в
случае отклонения его Советом Федерации или президентом и создания,
соответственно, согласительной или специальной комиссии; экспертизу принятых
Государственной думой федеральных законов и одобренных федеральных
конституционных законов в Совете Федерации;
5)
в зависимости от юридической силы
экспертных заключений – экспертизы, экспертные заключения по результатам
которых носят обязательный характер (правовая, лингвистическая экспертизы,
антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, проводимая
прокуратурой) либо рекомендательный характер (общественная экспертиза,
педагогическая экспертиза, независимая антикоррупционная экспертиза и т.д.).
Научная экспертиза осуществляется научными
учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля,
экспертами из числа ведущих ученых и специалистов в зависимости от содержания
рассматриваемых проектов. Выделяя данный вид экспертизы проектов нормативных
правовых актов стоит отметить, что в структуру федеральных органов
исполнительной власти входят и образовательные учреждения, на которые как раз и
возлагается обязанность в случае необходимости дать заключение на разработанный
проект нормативного правового акта.
2.
Субъекты проведения юридической экспертизы нормативных актов: понятие
и виды.
Субъектами экспертизы являются
юридические и физические лица, принимающие на себя функции: заказчика
экспертизы и (или) лица, принимающего решения на основе экспертного заключения;
организатора экспертизы; эксперта; представителя и (или) разработчика
законопроекта, представленного на экспертизу.
Задачи и функции
субъектов экспертизы должны быть направлены на получение приемлемого решения на
основе экспертных заключений.
При Министерстве
юстиции Российской Федерации образован Научно-экспертный
совет по законопроектной деятельности, который в числе прочего проводит
научно-экспертную оценку наиболее значимых проектов федеральных законов.
Реализация
всевозможных этапов и процедур экспертной деятельности осуществляется ее
субъектами.
Правовая экспертиза проводится
(должна проводиться) в отношении
всех принимаемых нормативных актов и проектов нормативных правовых актов как
федерального уровня, так актов субъектов РФ и муниципальных нормативных
правовых актов.
Основные субъекты проведения правовой
экспертизы нормативных актов — это Минюст РФ и его территориальные
органы, органы прокуратуры,
правовое управление Государственной Думы,
аппарат Полномочного представителя
Президента в соответствующем федеральном округе; а также представительные
(законодательные) органы субъектов РФ и в отношении принимаемых ими нормативных
правовых актов, но только на этапе подготовки проекта нормативных правовых
актов.
Проекты актов, вносимых на
рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую
экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации и визируются их
должностными лицами.
Такая деятельность обычно проистекает в правовых управлениях соответствующего
законодательного органа. Также правовая экспертиза нормативных актов может
проводиться и в органах исполнительной власти всех уровней, но тоже только на
этапе подготовки проекта нормативных правовых актов.
Вопросами проведения правовой
экспертизы занимаются также
специализированные экспертные учреждения,
группы экспертов,
научно-исследовательских
институтов, например
Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
В
проведении юридической экспертизы проектов федеральных законов,
подготавливаемых в соответствии с программами законопроектных работ
Правительства РПФ, и иных наиболее важных проектов федеральных законов в обязательном
порядке участвуют:
- Министерство юстиции РФ
- Министерство финансов РФ
- Министерство иностранных дел РФ
- Совет по вопросам подготовки приоритетных нормативных правовых
актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации
- Экспертный совет при правительстве Российской Федерации
- Институт законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации.
В проведении юридической
экспертизы Постановлений и Распоряжений Правительства участвует - юридическая
служба Аппарата Правительства РФ.
Субъекты общественной экспертизы:
Общественная
экспертиза проводиться общественными объединениями за счет их средств по их
собственной инициативе, а также по инициативе
отдельных граждан, групп граждан, других коммерческих и некоммерческих
организаций
Общественная
палата
Ст. 2 п. 3 проведения общественной экспертизы
(экспертизы) проектов федеральных законов и
проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных
правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов
правовых актов органов местного самоуправления
Статья 18. Общественная экспертиза
2. По решению совета
Общественной палаты Общественная палата проводит экспертизу проектов законов
Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов
федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих
вопросы:
2) обеспечения общественной
безопасности и правопорядка.
3. Для проведения экспертизы
Общественная палата создает рабочую группу, которая вправе:
4. Проекты законов Российской
Федерации о поправках к Конституции Российской
Федерации, проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов
после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской
Федерации вместе со всеми прилагаемыми к ним документами и материалами
направляются в Общественную палату в порядке, установленном Регламентом
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Проекты иных
указанных в пункте 3 части 3 статьи 16 настоящего
Федерального закона актов вместе с документами и материалами, необходимыми для
проведения экспертизы, передаются Общественной палате Правительством Российской
Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления по запросу Общественной палаты.
5. При проведении экспертизы
проектов законов, указанных в части 2 настоящей
статьи и касающихся применения государством ограничения или лишения свободы
граждан, ареста, изъятия или конфискации имущества в связи с совершением
преступлений либо административных правонарушений, Общественная палата вправе
направить в государственные органы, государственные и иные организации и (или)
их должностным лицам в соответствии с их компетенцией запрос о предоставлении
ей на соответствующий проект закона заключения, основанного на результатах
проведенных проверок, исследований и иных данных, которыми располагают эти
органы, организации и (или) их должностные лица. Указанное заключение
направляется в Общественную палату не позднее чем через тридцать дней со дня
получения запроса. Расходы, связанные с подготовкой указанных заключений
государственными органами и организациями, несут эти органы и организации.
Расходы, связанные с подготовкой указанных заключений иными организациями,
возмещаются за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на
обеспечение деятельности Общественной палаты.
Статья 19. Заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы
1. Заключения Общественной
палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о
поправках к Конституции Российской Федерации, проектов
федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных
правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов
исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и
нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления носят
рекомендательный характер и направляются соответственно Президенту Российской
Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство
Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления.
2. Заключения Общественной
палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о
поправках к Конституции Российской Федерации, проектов
федеральных конституционных законов и федеральных законов подлежат
обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации.
4. При рассмотрении заключений
Общественной палаты по результатам экспертизы проектов соответствующих
нормативных правовых актов на пленарные заседания Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации, а также на заседания Правительства Российской Федерации,
коллегий федеральных органов исполнительной власти приглашаются члены
Общественной палаты, уполномоченные советом Общественной палаты.
6. Заключения Общественной
палаты по результатам экспертизы проектов правовых актов органов местного
самоуправления подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органами
местного самоуправления.
Положение,
посвященные экспертизе законопроектов содержаться в ФЗ «Об адвокатской
деятельности и адвокатуре Российской Федерации». В соответствии с п.3 ст.37 в
число субъектов которые наделены правом участия проведении экспертизы
законопроектов входит совет Федеральной палаты адвокатов,
который уполномочен участвовать в оценке лишь тех проектов федеральных законов,
которые относятся к адвокатской деятельности.
На каждом этапе
и в каждой процедуре субъект наделяется своей долей прав и ответственности в
зависимости от своей функциональной роли в процессе получения экспертного
заключения.
Ответственность
субъектов экспертизы предполагает:
—
ответственность экспертов как за свои заключения, так и за использование
конфиденциальной информации, полученной ими при проведении экспертизы;
—
ответственность заказчика экспертизы за то, что результаты экспертизы не были
учтены при принятии решения (в случае, когда оно повлекло материальный или иной
ущерб).
1.
Принципы юридической экспертизы нормативных правовых актов: общая
характеристика.
Слово «принцип» означает основу,
первоначало, руководящую идею, исходное положение какого-либо явления,
процесса, деятельности. Ещё древние обращали внимание на то, что «принцип есть
важнейшая часть всего».
В настоящее время принципам различных
правовых явлений уделяется все больше внимания. Целый ряд работ специально
посвящен им. Это обусловлено их важной направляющей ролью. Именно поэтому, мне
также хотелось бы проанализировать, на каких принципах основана деятельность по
производству правовой экспертизы. Для этого сначала рассмотрим, на каких
принципах основываются те или иные виды юридической деятельности, что весьма
важно для выработки перечня принципов правовой экспертизы.
Среди основных начал, идей
правотворческой деятельности правоведы отмечают следующие принципы: 1)
научности; 2) законности; 3) демократизма; 4) системности; 5) гласности; 6)
профессионализма; 7) гуманизма; 8) плановости; 9) федерализма; 10)
целесообразности; 11) стабильности; 12) оперативности; 13) непрерывности; 14)
экономичности и др.
Под принципами экспертизы нормативных
актов понимается совокупность взаимосвязанных между собой требований, при
реализации которых достигается юридически значимый результат в виде экспертного
заключения по законопроекту или вступившему в силу законодательному акту.
Применительно к экспертизе
нормативных правовых актов и их проектов существует определённая классификация
принципов:
объективные принципы: раскрывающие основные начала проведения экспертизы как экспертного
исследования, они характеризуют то, как должна осуществляться сама деятельность
по проведению экспертизы, а не то, какими качествами должен обладать эксперт.
Это важнейший критерий, дающий возможность отграничить принципы правовой
экспертизы от требований к лицу, производящему экспертизу.
частные принципы: характеризующие основополагающие требования, относящиеся к самому
субъекту проведения экспертизы, к его нравственным и моральным взглядам.
К числу объективных принципов,
присущих любой экспертной деятельности и экспертизе законодательства в
частности, предлагается отнести принцип законности проведения экспертизы
законодательства и примыкающий к нему принцип соблюдения прав и свобод человека
и гражданина; принципы научности и информационной обеспеченности и
всесторонности; принцип своевременности проведения и полноты экспертного
исследования, а также принцип финансовой обеспеченности.
К числу частных принципов экспертизы
законодательства в работе относятся принципы ответственности эксперта;
объективности экспертного исследования; независимости экспертов в пределах
предоставленных им полномочий; принцип компетентности лиц, осуществляющих
экспертизу и др.
Рассмотрим подробнее объективные принципы правовой
экспертизы нормативного акта:
Соблюдение законности: данный принцип предполагает, что содержание, форма нормативно-правового
акта, процедура его принятия (изменения, отмены) соответствуют требованиям
законодательства. Так, например, ст.15 Конституции РФ гласит, что « Конституция
РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей
территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны
противоречить Конституции РФ». Так же этот принцип говорит и о том,
что в процессе экспертной деятельности субъекты должны действовать в рамках
законодательства Российской Федерации.
Соблюдение
принципа законности при осуществлении экспертизы законодательства означает
точное исполнение требований федерального и регионального законодательства,
составляющего основу этой деятельности, а также выполнение как органом или
лицом, назначившим экспертизу, так и руководителем экспертного учреждения, а
также экспертом всех предписаний.
Одной из ключевых особенностей данного принципа выступает то, что
он охватывает своим содержанием все другие принципы.
Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина: в его основе лежит положение о том,
что экспертная деятельность не должна нарушать и ограничивать права и свободы
человека и гражданина.
При организации и производстве экспертизы законодательства
экспертная деятельность должна быть ориентирована на неуклонное соблюдение
конституционных прав граждан, предусмотренных ст. 21 и 22 Конституции РФ,
согласно которым каждый имеет право на свободу, личную неприкосновенность,
охрану достоинства личности.
Принцип научности: важнейший принцип, обусловленный тем, что правовая экспертиза, является
исследованием. Согласно этому требованию, каждая правовая экспертиза должна
проводиться с учетом имеющихся научных разработок, последних достижений в
конкретной области научных познаний. Использование научных достижений и методик
- вот важный фактор, подчеркивающий научный характер правовой экспертизы.
Современная экспертиза, по мнению ряда исследователей, должна строиться лишь на
строго научных знаниях.
Принцип своевременности: так как правовые экспертизы осуществляются в определенных временных
рамках, производить их следует своевременно (срок проведения правовой
экспертизы 30 дней). Р.Н. Надеев под своевременной, понимает экспертизу,
проведенную заблаговременно по каждому законопроекту. Это, по моему мнению,
является одной из важных гарантий качества законопроекта.
Принцип полноты экспертного исследования: полнота экспертизы проекта
нормативного правового акта будет заключаться не только в проведении всего
комплекса экспертиз, но и в исследовании данного документа целиком. При этом
точки зрения экспертов могут расходиться.
Полнота
экспертного исследования предполагает исследование такой совокупности свойств
представленных материалов, которая позволяет полно и объективно ответить на
поставленные перед экспертом вопросы.
Ни
один из поставленных перед экспертом вопросов не должен остаться без ответа и
не может быть просто пропущен. Если
эксперт не в состоянии ответить на поставленный вопрос, то он обязан дать
мотивированное сообщение о невозможности проведения исследований и дачи
заключения.
Принцип непрерывности исследования: в данном аспекте экспертиза рассматривается как
единый во временных рамках акт. Значение этого принципа трудно переоценить. Не
завершив одно исследование, эксперту не стоит приступать к другому,
осуществлять сразу несколько экспертиз. Какую бы хорошую квалификацию, память
он не имел, всё же реально существует возможность перепутать результаты исследований,
забыть что-то существенное, переключившись на параллельную экспертизу. Вместе с
тем, принцип непрерывности не означает, что эксперт должен проводить
исследование без перерывов.
Принцип информационной всесторонности и обеспеченности: в ходе производства экспертизы
законопроекта эксперт имеет право собирать информацию, он имеет право
свободного доступа к информации, необходимой для проведения экспертизы проекта.
Он может проанализировать, какие нормативные правовые акты следует привести в
соответствие с данным законопроектом, какие следует отменить. Для этого его
нужно будет сопоставить с Конституцией РФ, международными договорами, иными
законами. Собирает эксперт и информацию о соответствии положений проекта
современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической
практики.
Принцип финансовой обеспеченности: любое проводимое исследование требует определенных
материальных затрат. Следовательно, оно должно быть финансово обеспечено. Важно
закупать современное и эффективное оборудование, оплачивать труд самих
экспертов и т.д. Ст. 37 ФЗ РФ «О государственной судебно-экспертной
деятельности в РФ» говорит о том, что деятельность государственных судебно-экспертных
учреждений, экспертных подразделений федеральных органов исполнительной власти,
в том числе экспертных подразделений органов внутренних дел РФ, финансируется
за счет средств федерального бюджета. Деятельность государственных судебно -
экспертных учреждений, экспертных подразделений органов исполнительной власти
субъектов РФ финансируется за счет средств бюджетов субъектов РФ.
Принцип объективности в экспертизе законодательства означает требование от эксперта
проводить исследования и формулировать выводы строго на научно-методической и
практической основе, которая соответствует современному уровню развития той
области знаний, которую он представляет. Эта основа должна базироваться на
положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность
сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных. Не менее
важное условие объективности экспертизы законодательства – это объективность
самого автора данной деятельности – эксперта. Считаем, что если есть сомнения в
беспристрастности эксперта, к примеру, если он ранее был замечен в лоббировании
политических интересов; особенно внимательно стоит относиться, когда экспертизу
проводит эксперт или экспертное учреждение, зависимые от организаторов
экспертизы законопроекта (финансовая зависимость, членство в политической
партии, вынесшей на рассмотрение законопроект, и т.д.), то такие эксперты также
подлежат отводу.
Как уже отмечалось выше, частные
принципы проведения правовой экспертизы характеризуют статус экспертов, а не
самого исследования. Рассмотрим подробнее данные принципы:
Принцип компетентности лиц, осуществляющих правовую экспертизу нормативных
правовых актов и их проектов: т.е. лицо, осуществляющее экспертную деятельность, должно быть законно
наделено полномочиями по проведению правовой экспертизы, а так же обладать
определенными квалификационными требованиями и навыками, которые предъявляются
к данным лицам.
Квалификационный принцип. Осуществление
экспертизы экспертом в пределах своей специальности (квалификации) является
непременным условием качественности проводимого им исследования. Вполне очевидно,
что эксперт не в состоянии дать объективное заключение в том случае, если
необходимые для производства экспертизы исследования выходят за рамки его
специальных знаний.
Заказчик экспертизы
законодательства должен иметь четкое представление о том, эксперту какой
специальности она должна быть поручена. Критерии оценки законодательства в
рамках экспертизы не могут выходить за пределы специальных знаний эксперта,
которые приобретаются в результате профессиональной подготовки и накопления
практического опыта (на это может указывать диплом об образовании эксперта,
стаж экспертной работы).
Квалификационный
принцип требует от эксперта браться за решение только тех вопросов, по которым
он профессионально осведомлен и для решения которых (дачи квалифицированного заключения)
он в достаточной степени владеет методами теоретической и практической работы.
Между тем в Российской Федерации до сих пор не сформирована государственная
система гарантий обеспечения этого важного принципа экспертной деятельности. В
условиях постоянно растущей потребности в экспертных кадрах в стране
отсутствует должная государственная система подготовки и усовершенствования
экспертных кадров.
Квалификационный
принцип должен быть обеспечен, во-первых, системой аттестации и лицензирования
научных экспертных учреждений и сотрудников, работающих в них; во-вторых,
свободой выбора экспертов, приглашаемых для выполнения экспертизы; в-третьих,
системой конкурсов по отбору учреждений и экспертов для производства экспертиз
законодательства по наиболее значимым для государства и общества проектам
законов.
Принцип равенства лиц, участвующих в проведении экспертизы (экспертов): данный принцип основывается на том,
что при проведении экспертизы законопроекта все эксперты имеют равные права при
постановке вопросов, внесении предложений в процессе подготовки заключения и
т.д.
Принцип независимости экспертов в пределах предоставленных им полномочий: эксперт не должен находиться в
непосредственном подчинении того органа, по чьей инициативе разрабатывается
законопроект, и не связан позицией органа, по поручению которого проводится
экспертиза.
Самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений: эксперт, в своих выводах опирается
на собственные специальные познания в сфере юриспруденции.
Ответственность экспертов за полноту и объективность анализа законопроекта, и обоснованность
заключения по результатам экспертизы. Эксперт
должен понимать, что выводы, которые он озвучивает в результате проверки,
влияют на то, какое решение будут принимать лица, обратившиеся к нему. Отметим,
что этот принцип в первую очередь касается экспертов госорганов, которые несут
ответственность согласно законодательству.
2.
Этапы проведения юридической экспертизы законопроекта Федеральным Собранием
РФ.
Как отмечалось выше,
процесс проведения экспертизы осуществляется поэтапно. Под стадией понимается
организационно выделенный участок работы эксперта, в ходе которого происходит
законченное преобразование или порождение информации, относящейся к
поставленной задаче.
Содержание стадий, последовательность
реализации в значительной мере зависят от содержания подготовленного
законопроекта, сложности решаемой проблемы и т. д.
Этап 1. Задание на правовую экспертизу.
На правовую экспертизу могут направляться проекты как
отдельных федеральных законов, так и нескольких федеральных законов (в пакете).
В проведении правовой экспертизы проектов федеральных
законов, поступивших в Государственную Думу, участвуют:
— профильные комитеты,
которые определяют соответствие законопроекта предъявляемым к нему требованиям;
— Правовое управление
Аппарата Государственной Думы;
— Общественная палата
Российской Федерации (по собственной инициативе либо по решению ответственного
комитета Государственной Думы, Совета Федерации);
— законодательные
(представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти
субъектов Российской Федерации по законопроектам по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
— государственные
органы, другие организации по решению ответственного комитета Государственной
Думы для проведения научной экспертизы.
В проведении правовой экспертизы проектов федеральных
законов, поступивших в Совет Федерации, участвуют:
— комитеты (комиссии)
Совета Федерации;
— Правовое управление
Аппарата Совета Федерации.
В проведении правовой экспертизы проектов федеральных
законов, подготавливаемых в соответствии с программой законопроектных работ
Правительства Российской Федерации, и иных наиболее важных проектов федеральных
законов в обязательном порядке участвуют: Правительство Российской Федерации;
Министерство юстиции Российской Федерации; Министерство иностранных дел
Российской Федерации.
Каждый государственный орган, учреждение проводит
экспертизу по вопросам, отнесенным к его ведению.
Регламентом Государственной Думы предусмотрено
проведение правовой экспертизы на каждом из трех этапов подготовки
законопроектов к рассмотрению в нижней палате парламента.
Задачи и содержание правовой экспертизы законопроекта,
ее объем тесно связаны с особенностями рассмотрения законопроекта на каждом из
этих этапов.
Задача правовой экспертизы на этапе рассмотрения
законопроекта в первом чтении заключается прежде всего в том, чтобы обратить
внимание депутатов на юридическое качество внесенного законопроекта и помочь им
в определении своей позиции при обсуждении законопроекта и голосовании по нему.
Особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки
законопроекта к рассмотрению во втором чтении является детальная проработка
всех положений обновленного текста законопроекта с учетом внесенных поправок,
начиная с названия и заканчивая его заключительными положениями. Оценивается
то, как реализованы замечания и предложения экспертов, изложенные в экспертном
заключении к предыдущему, первому чтению законопроекта.
Особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки
законопроекта к рассмотрению в третьем чтении является то, что она проводится
по законопроекту, доработанному с учетом поступивших и принятых Государственной
Думой поправок.
Этап 2. Информационное обеспечение эксперта разработчиком законопроекта.
На данном этапе эксперт должен проверить:
1) полноту
представленных субъектом (субъектами) права законодательной инициативы
сопроводительных документов;
2) соблюдение
процедуры согласования законопроекта.
В случае если законопроект, представленный на
экспертизу, не прошел процедуру согласования со всеми заинтересованными
органами, организациями, должностными лицами или представлены не все
необходимые материалы, то такой законопроект возвращается разработчику для
устранения выявленных недостатков.
После устранения указанных недостатков законопроект
вновь направляется для проведения правовой экспертизы.
Этап 3. Сбор, анализ и обработка информации, собранной экспертом
самостоятельно.
Если данных представленных разработчиком законопроекта
недостаточно, то эксперту приходится самостоятельно собирать нужную ему
информацию о текущем законодательстве, правоприменительной практике, специфике
и перспективах развития общественных отношений в соответствующей области.
Оптимальное сочетание полученных от разработчика
законопроекта материалов, самостоятельно собранной информации и их
использование является условием эффективной деятельности эксперта.
Основываясь на тексте законопроекта, собранных
документах эксперт должен сделать вывод о возможности (невозможности) решить
данную проблему средствами правового регулирования.
Этап 4.Деталъная проработка текста законопроекта.
Эксперт должен проработать весь текст законопроекта,
начиная с его заголовка (названия), который играет первостепенную роль в оценочном
восприятии, понимании правового текста. Эксперт должен определить, отражают ли
категории, используемые в названии законопроекта, предмет его правового
регулирования.
Тщательное рассмотрение названия законопроекта поможет
правильно определить соотношение содержания законопроекта с названием, их
согласованность или недостаточную степень согласованности, наличие в содержании
законопроекта положений, выходящих за пределы предполагаемого в названии
законопроекта предмета правового регулирования либо, наоборот, определенные
пробелы такого регулирования, другие недостатки.
При оценке юридических терминов, использованных в
законопроекте, рекомендуется проанализировать следующее:
— употребляется ли один и тот же термин в данном
законопроекте в одном и том же значении;
— обеспечено ли единство понятий и терминологии с
понятиями и терминологией, используемыми в Конституции Российской Федерации.
Полнота экспертного исследования законопроекта
предполагает анализ всех его положений, проверку логичности, отсутствия
внутренних противоречий, последовательности расположения всех структурных
элементов.
На данном этапе эксперт может использовать следующие
технологические приемы:
1) выявлять и
формулировать вопросы, на которые в процессе экспертизы необходимо дать ответы;
2) определять способы
решения возникших вопросов (проведение совещаний, создание рабочих групп,
подготовка запросов, проведение консультаций);
3) тщательное
планирование всей работы и ее отдельных этапов, чтобы получить успешный
результат.
Правовая экспертиза законопроекта предполагает его
оценку с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации,
международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным
законам, актам законодательства, которым сам законодатель придал приоритетное
значение по отношению к иным федеральным законам.
При анализе законопроекта рекомендуется оценивать
возможные последствия его применения, с тем чтобы не проектировать норм,
действие которых может повлечь негативные, нежелательные для личности, общества
и государства результаты.
Важно также оценить законопроект с точки зрения
обеспеченности проектируемых действий финансовыми, организационными и иными
средствами, мерами ответственности, поощрениями (санкциями).
Этап 5. Анализ конкретных правовых норм.
Анализ конкретных правовых норм является наиболее
сложным этапом проведения правовой экспертизы и, как правило, выходит за рамки
буквального сопоставления положений законопроекта и норм действующего
законодательства.
Хотя правовые предписания и выражаются на родном
языке, однако, в силу целого ряда особенностей их формулирования (использования
абстрактных понятий, специальных и оценочных терминов, несовпадения субъекта
нормы права и субъекта предложения, применения вместо нормативных предложений
индикативных), системности права возникает необходимость интерпретации этих
предписаний.
Под интерпретацией правовых предписаний понимается
результат познавательной деятельности, выраженный в совокупности суждений о
смысле, содержании предписаний, содержащихся в конкретном законопроекте.
Выявлению соотношения между законопроектом и результатом толкования
(интерпретации) предшествует процесс их соотнесения, сравнения, обнаружения
расхождений или полного соответствия.
Всякий вид правовой деятельности имеет свои стадии.
Актуален этот вопрос и для процесса толкования.
На первой стадии правовые предписания исследуются в
целях уяснения их подлинного смысла с использованием всех известных приемов
толкования.
На второй стадии устанавливается неопределенность
нормативно-правовых предписаний, расхождения в их понимании.
На третьей стадии эксперт в целях устранения возникших
неясностей изучает аргументацию разработчика законопроекта, правоприменительную
практику.
На четвертой стадии возможны дискуссии, консультации,
привлечение других экспертов, специалистов, обращение к научной литературе.
Этап 6. Юридико-техническое редактирование законопроекта.
Проведение правовой экспертизы законопроектов, как
правило, сопровождается юридико-технической правкой его текста. Это позволяет
ускорить процесс доработки текста законопроекта, хотя такая правка и означает
смешение функций разработчика законопроекта и функций эксперта.
Редактированию подлежит весь текст законопроекта,
начиная с заголовка (названия).
При редактировании законопроекта эксперт должен
руководствоваться языковыми правилами законодательной техники:
общелингвистическими, терминологическими, синтаксическими, стилистическими.
Этап 7. Подготовка экспертного заключения.
Результатом проведения правовой экспертизы
законопроекта является экспертное заключение.
3. Экспертное
заключение: понятие и виды, требования к его оформлению.
По результатам
проведения юридической экспертизы составляется мотивированное экспертное
заключение.
Структуру заключения правовой
экспертизы представляется целесообразным построить по принципу «от общего к
частному»: сначала указать на основные, принципиальные недостатки и противоречия,
если таковые выявлены, а затем перейти к последовательному изложению замечаний
и предложений по отдельным положениям рассматриваемого законопроекта.
Заключение эксперта
состоит из следующих частей:
Вводная часть. Включает в себя
основные данные об объекте экспертизы, обстоятельства в связи с которыми была
назначена экспертиза, ее наименование и номер, данные о лицах, назначивших
экспертизу, дату, когда материалы для исследования поступили, и когда было
вынесено заключение, а так же все необходимые сведения об эксперте и лицах
присутствующих при проведении экспертизы.
В водной части,
должен быть отмечен тот факт, что экспертиза является повторной или
дополнительной. Ходатайство эксперта о дополнительных материалах тоже
указывается в водной части.
Исследовательская
часть. Это та часть заключения эксперта, которая
состоит из следующих этапов:
предварительное
исследование,
исследование деталей,
обобщение и оценка
результатов,
документальное
оформление полученных материалов.
Выводы — это основная
часть заключения. В ней даются ответы, на вопросы, поставленные перед
экспертом.
Виды заключений
эксперта:
Категорически
положительное (отрицательное) заключение.
Вероятное заключение
(версия эксперта). В виде доказательства такое заключение использоваться не
может.
Альтернативное
заключение. Предлагаются варианты решения вопросов.
Если поставленные
перед экспертом задачи выходят за рамки его компетенции или ему не хватает
материалов для изучения этого вопроса, то он не может выдать заключение, и
обязан сообщить об этом заказчику. Если эксперту недостаточно материалов и
заказчик не может предоставить больше, то эксперт может составить вероятное
заключение или сделать выводы о невозможности решения поставленных задач.
Следует отметить, что существует два вида экспертных
заключений:
заключения, в которых оценка соответствия формы и содержания
проекта правилам правотворческой (законодательной) техники занимает
самостоятельное положение и является обязательным элементом заключения.
заключения, в которых основное внимание уделено оценке
соответствия экспертируемого проекта нормативным правовым актам равной или
более высокой юридической силы, при этом оценка соответствия проекта правилам
правотворческой (законодательной) техники не является обязательным элементом
заключения.
В экспертном заключении, как правило, отражаются следующие
сведения:
реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае,
если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то
указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым
осуществлялась юридическая экспертиза);
повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта,
внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона,
поручение государственного органа или должностного лица и другие);
предмет регулирования и его соответствие сфере ведения
субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и
субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной
Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);
состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень
актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался
акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных
отношений;
оценка компетенции принявшего акт органа государственной
власти субъекта Российской Федерации;
соответствие
содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
соответствие
формы и текста акта правилам юридической техники.
Согласно пункту 3 статьи 112 Регламента Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации правовое управление Аппарата
Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта
готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:
а) соответствует или не соответствует законопроект
Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам,
федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в
заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской
Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным
отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не
соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;
б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли
противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами
законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно,
а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;
в) полностью ли приведен перечень актов федерального
законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению,
изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен
неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены,
указать.
При составлении заключения о несоответствии акта федеральному
законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы
рассматриваемого акта, противоречащие положениям Конституции Российской
Федерации и (или) федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами
государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.
При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы акта,
достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствия.
4. Меры прокурорского реагирования.
Протест. Прокурор
или его заместитель в случае издания правового акта, противоречащего закону
(ст. 23 Закона) или нарушающего права человека и гражданина (ст. 28 Закона),
приносит протест на правовой акт.
Протест вносится от имени прокурора или
его заместителя, действующих в пределах своей компетенции. Это означает, что
подписывает протест прокурор соответствующего района, города, субъекта РФ или
его заместитель, хотя готовить протест могут другие прокурорские работники.
Протест как официальный акт
прокурорского реагирования должен иметь определенную единообразную форму. Его
содержание излагается на бланке соответствующей прокуратуры, в нем указывается
полное наименование органа, организации или должностного лица, издавших
незаконный акт, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса их нахождения,
даты принесения протеста, должностного положения с указанием классного чина
фамилии, имени отчества прокурора принесшего протест, который он лично и
подписывает. В описательной части протеста указывается кем, когда и какой акт
был принят, в чем состоит его противоречие или несоответствие закону и какому
именно, далее излагаются требования о полной или частичной отмене
опротестованного акта. Могут также излагаться требования относительно
устранения причиненного изданием незаконного акта вреда. В заключительной,
части протеста указывается об установленной Законом о прокуратуре обязанности
рассмотрения протеста и уведомлении прокурора о результатах его рассмотрения. В
этой же части протеста, в случае необходимости, указывается на желание прокурора
присутствовать при рассмотрении протеста и об уведомлении его о дне
рассмотрения протеста.
Протест приносится в орган или должностному лицу, которые
издали этот акт. Например, протест может быть принесен на приказ руководителя
организации, устанавливающий продолжительность рабочего дня свыше норм,
установленных ТК РФ. В случае принесения протеста при осуществлении надзора за
соблюдением законов протест может быть принесен также вышестоящему должностному
лицу либо в вышестоящий орган. В обоих случаях - при осуществлении надзора за
соблюдением закона и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина -
прокурор может обратиться в суд в порядке, предусмотренном гражданским
процессуальным законодательством.
Протест должен быть обязательно рассмотрен в течение 10
календарных дней с момента его поступления (представительным органом на
ближайшем заседании). Прокурор может установить сокращенный срок рассмотрения
протеста. Прокурор также вправе отозвать свой протест, но только до момента
рассмотрения его по существу.
Обязательными
реквизитами протеста прокурора являются: точное название органа, в
который приносится протест, и полное наименование акта, являющегося, по мнению
прокурора, противоречащим закону.
В содержательной
части протеста прокурор отражает следующие позиции:
- в чем
выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который
направлено прокурорское воздействие;
- точное
наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт;
- предложение устранить допущенное нарушение
(необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно
должно выражаться и какие правовые последствия нести);
- требование
рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и
указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть
незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме.
О результатах рассмотрения протеста прокурору должно быть
сообщено в письменной форме, а в случае рассмотрения протеста на заседании
коллегиального органа прокурор должен быть извещен о времени рассмотрения.
Представление. При
обнаружении нарушений закона (ст. 24 Закона) или прав и свобод человека и
гражданина (ст. 28 Закона) прокурор или его заместитель вносит представление о
устранении выявленных нарушений в орган или должностному лицу, которые
правомочны устранить допущенные нарушения.
Согласно п.1 ст.24 Закона о прокуратуре
представление прокурора должно быть рассмотрено безотлагательно. Это означает,
что органы или должностные лица, получившие представление, должны рассмотреть
его в ближайшее возможное время.
После получения уведомления от
соответствующих органов или должностных лиц о том, что правонарушение устранено
с указанием, что конкретно было сделано для его устранения и предупреждения,
прокурор анализирует полученные материалы. Если они его удовлетворяют, то об
этом делается запись о получении этих материалов, и рассмотрение внесенного
представления снимается с контроля. Если ответ органа или должностного лица о
результатах рассмотрения, представления не удовлетворяет прокурора, то он может
дополнительно уточнить свои предложения и потребовать их исполнения или
провести проверку исполнения требовании ст.24 Закона прокуратуре.
В течение месяца со дня внесения представления должны
быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин и
условий, им способствующих: об этих мерах сообщается прокурору в письменной
форме.
Например, в ходе проверки подтвердилась информация о
нарушении в организации правил охраны труда. Прокурор обязан внести
руководителю организации представление об устранении имеющихся нарушений,
причин и условий, им способствующих.
Поводом
для вынесения представления является множество причин:
- факты неоднократных нарушений законов;
- незаконные действия или бездействия со
стороны должностных лиц, влекущие нарушение государственных или общественно
значимых интересов, законных прав и интересов групп населения, граждан,
трудовых коллективов, которые нуждаются в особой социальной и правовой защите.
В представлении
отражаются:
- орган,
должностное лицо, которому оно адресовано
- источники
информации об имевших место нарушениях закона.
В представлении
разъясняются нормы правовых актов, анализируются причины и условия, способствующие
нарушению законности в той или иной сфере, а также указываются требования
прокурора об их устранении и указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения
представления.
Вместе с тем
рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую
направленность и не нести на себе печать вторжения в сферу хозяйственной деятельности
предприятий и организаций. Предложения по устранению обстоятельств,
способствовавших нарушениям закона экономического, организационно-управленческого,
технического характера, должны базироваться на заключениях специалистов,
материалах проверок и ревизий.
