ЛЕКЦИЯ КСП "Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними"

 

Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними.

1.               Субъекты права на обращение с запросом.

            Дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти в порядке абстрактного нормоконтроля, как правило, составляют незначительную долю в общем объеме рассматриваемых дел. Исключение составлял 2000 год, когда из 14 дел, в которых Конституционный Суд РФ рассматривал вопросы соответствия нормативных актов Конституции РФ и по которым вынес постановления, четыре дела относятся к этой категории: "О проверке конституционности положений пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; "О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; "О проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации"; "О проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области". Это объясняется высокой активностью федеральных органов государственной власти по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, а также наличием споров в связи с этим между органами государственной власти разного уровня.

С запросами в Конституционный Суд РФ по делам о конституционности нормативных актов органов государственной власти в порядке абстрактного нормоконтроля могут обращаться Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, Верховный Суд РФ. Кроме того, таким правом обладают одна пятая часть сенаторов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, а также органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Президент Российской Федерации. Президент РФ как глава государства является гарантом Конституции РФ. В обязанности Президента РФ входит, в частности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). Одним из эффективных средств достижения такого состояния государственной власти в стране является разрешение противоречий в порядке конституционного судопроизводства. Правда, Президент РФ нечасто прибегает к такому средству. Например, по запросу Президента РФ Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". При этом был разрешен затянувшийся спор вокруг принятия этого закона.

Как верно отмечается в литературе, некоторые полномочия Президента РФ в известной мере носят судебный, арбитражный характер, как, например, право использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Налицо своеобразная процедура досудебного разрешения спора, в которой Президент РФ выступает в качестве арбитра, он же передает спор на разрешение соответствующего суда, что не исключает возможность при определенных условиях обратиться к суду и другим участникам спора. Иное правомочие Президента РФ предусмотрено ч. 2 ст. 85 Конституции РФ. Президент РФ имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Так, Президент РФ Указом от 27 июля 2000 г. приостановил действие постановления Администрации Архангельской области от 10 февраля 1999г. "Об утверждении Временного положения о лицензировании деятельности по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных средств..." как противоречащего п. "ж" ст. 71 Конституции РФ¹. Следует согласиться с Б. С. Эбзеевым в том, что Конституция РФ в этом случае обязывает Президента РФ обратиться в соответствующий суд одновременно с приостановлением действия акта. В случае, если, по мнению Президента РФ, нормативный акт противоречит Конституции РФ, дело должно перейти к Конституционному Суду РФ.

Приостановление действия нормативного акта не является обязательным условием обращения в суд.

Совет Федерации и Государственная Дума. С запросом в Конституционный Суд РФ, как известно, может обратиться каждая из палат Федерального Собрания: Государственная Дума и Совет Федерации, но Федеральное Собрание исключено из числа субъектов, имеющих право на обращение в Конституционный Суд РФ. Это объясняется тем, что в соответствии с Конституцией РФ каждая из палат имеет собственные полномочия, которые она реализует, принимая соответствующие акты. Совместных согласованных решений, к каковым должно быть отнесено и обращение в Конституционный Суд РФ, палаты принимать не могут. Не предусмотрено Конституцией РФ и создание общего органа двух палат, который мог бы обратиться в Конституционный Суд РФ от имени Федерального Собрания, это противоречило бы принципу разграничения полномочий палат Федерального Собрания. Единственным совместным органом двух палат, упомянутым в Конституции РФ, является согласительная комиссия, но она образуется палатами только в случае возникновения разногласий при принятии федеральных законов (ст. 105) и сама обратиться в Суд не может.

Государственная Дума и Совет Федерации, являясь коллегиальными органами, реализуют свое право на обращение в Конституционный Суд РФ путем принятия в установленном порядке соответствующего постановления. Например, Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности положений Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" и Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 г. "О муниципальных образованиях Курской области" путем принятия постановления от 24 июня 1999 г.

Сенаторы Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. В соответствии со ст. 95 Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Для обращения в Конституционный Суд РФ требуется формирование группы из не менее чем 90 депутатов (одна пятая депутатов Государственной Думы). Соответственно, группа сенаторов  Совета Федерации должна состоять из не менее чем 36 сенаторов Совета Федерации (одна пятая сенаторов Совета Федерации), поскольку 85 субъектов РФ направляют в эту палату по два своих представителя. Однако, по нашему мнению, волеизъявление такого числа депутатов Государственной Думы и сенаторов Совета Федерации для обращения в Конституционный Суд РФ требуется только в том случае, если Государственная Дума и Совет Федерации работают в полном составе. Если реально в Государственную Думу избрано меньше чем 450 депутатов и назначено (избрано) менее 178 сенаторов Совета Федерации, то соответственно уменьшается и минимальная численность групп депутатов Государственной Думы и сенаторов Совета Федерации, которая может обратиться в Конституционный Суд РФ. Это вытекает из самой формулировки этого права в ст. 125 Конституции РФ, где сказано, что Конституционный Суд РФ разрешает дела "по запросам... одной пятой сенаторов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы". Поскольку в Конституции РФ, когда это требуется, специально указывается: "от общего числа депутатов", "общего числа сенаторов Совета Федерации" (ст. 102, 103, 105 и др.), постольку из формулировки ст. 125 следует, что расчет численности депутатов Государственной Думы и сенаторов Совета Федерации следует производить от фактически избранного состава палат.

На практике, однако, необходимости в производстве таких расчетов не возникало, так как в поддержку обращения собирается больше подписей, чем это минимально необходимо.

Для обращения в Конституционный Суд РФ депутатам Государственной Думы и сенаторов Совета Федерации требуется определенное организационное объединение. Необходимо, чтобы их волеизъявление было письменно зафиксировано, определены представители в Конституционном Суде РФ, оговорены их полномочия и т. д.

Верховный Суд Российской Федерации. Необходимо учитывать, что любые суды Российской Федерации могут обращаться в Конституционный Суд РФ в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, когда проверка конституционности нормативного акта связана с его применением в конкретном деле. Однако в порядке абстрактного нормоконтроля субъектами обращения могут быть только два судебных органа - Верховный Суд РФ. Это полномочие они могут реализовать путем принятия решения уполномоченным органом. Реализует это полномочие пленум соответствующего Суда. Например, Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности положений ст. 13 и 14 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Верховный Суд РФ направил запрос в Конституционный Суд РФ не в связи с рассмотрением конкретного дела, а в порядке ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, приняв на Пленуме Верховного Суда РФ соответствующее постановление от 10 октября 2001 г.

Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", то правом на обращение в Конституционный Суд РФ обладают оба названных вида органов.

Обращение в Конституционный Суд РФ обоснованно рассматривается как эффективное средство урегулирования разногласий между уровнями и ветвями власти, причем в ряде случаев на это прямо указывается в законе. Определяя основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ, ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает процедуру урегулирования разногласий между ветвями власти с участием Конституционного Суда РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ, которое возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. В Конституционный Суд РФ может обращаться как само высшее должностное лицо, так и коллегиальный орган (правительство, администрация и т. д.). Так, Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности отдельных положений Лесного кодекса Российской Федерации по запросам Правительства Республики Карелия и Администрации Хабаровского края, а дело о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - по запросу Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай.

Таким образом, субъектный состав по такого рода делам достаточно ограничен. Не могут обратиться с запросом не только граждане, их объединения, юридические лица, отдельные депутаты, но и депутатские фракции Государственной Думы и Генеральный прокурор РФ.

 

2.      Критерии допустимости запроса.

            В соответствии со ст. 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" запрос в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти либо отдельных их положений допустим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов Российской Федерации или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ. Как видно, здесь изложены два разных вида конституционных споров и соответственно два разных способа определения допустимости запроса.

Первый вид характеризуется тем, что оспариваемый нормативный акт применяется и исполняется и его конституционность официально не ставится под сомнение, а субъект обращения считает данный акт не соответствующим Конституции РФ и в связи с этим не подлежащим действию. Обращаясь за разрешением этого вида спора, заявитель в запросе должен указать, в чем именно оспариваемый им нормативный акт противоречит Конституции РФ, и сослаться на соответствующие ее нормы. Иногда заявителя вводит в заблуждение формулировка, содержащаяся в части второй ст. 36 названного Закона: основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ оспариваемый нормативный акт.

По смыслу ст. 85 этого закона, заявитель, как сторона, инициирующая рассмотрение дела в Конституционном Суде РФ, не может высказывать лишь сомнение в конституционности нормативного акта, поскольку он обращается к Суду не для того, чтобы рассеять свои сомнения, а для того, чтобы признать нормативный акт недействующим, исключить его из системы правового регулирования. Основанием для такого решения Конституционного Суда РФ может быть только доказанность неконституционности акта, причем обязанность доказывания в условиях состязательности конституционного судопроизводства возлагается на заявителя.

Второй вид конституционных споров, который может быть разрешен в порядке абстрактного нормоконтроля, характеризуется противоположными стремлениями заявителя. Он преследует цель сохранить нормативный акт в системе правового регулирования вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в п. 1, 3 ст. 29 устанавливает, что в случае, если Президент РФ приостановил действие акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина, то высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд (в том числе и Конституционный Суд РФ) для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации. Не следует рассматривать это как особый случай обращения в Конституционный Суд РФ, поскольку вопрос о допустимости такого запроса разрешен частью первой ст. 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

В случае несогласия с указом Президента РФ о приостановлении действия нормативного акта сам указ может быть оспорен в Конституционном Суде РФ в обычном порядке. Указ Президента РФ о приостановлении действия акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также действия акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, как определяющий действие другого нормативного акта во времени, относится к числу нормативных и сам может быть предметом проверки в Конституционном Суде РФ по запросу любого из уполномоченных на это субъектов, в том числе и высшего должностного лица и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При этом, проверяя указ Президента РФ на соответствие его Конституции РФ по содержанию, Суд вынужден проверять и нормативный акт, приостановленный проверяемым указом.

Дополнительное основание допустимости запроса относится к проверке конституционности нормативного акта субъекта РФ, который в соответствии с частью второй ст. 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти РФ или к совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Отсюда вытекает, что если нормативный акт принят по вопросам исключительного ведения субъекта РФ, то Конституционным Судом РФ в порядке абстрактного нормоконтроля он проверен быть не может. Это не исключает возможности рассмотрения закона субъекта РФ в порядке, предусмотренном гл. 12 и 13 Закона для рассмотрения дел по обращениям граждан и судов.

В порядке абстрактного нормоконтроля Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

- федеральных законов;

- нормативных актов Президента РФ;

- нормативных актов обеих палат Федерального Собрания (Совета Федерации и Государственной Думы);

- нормативных актов Правительства РФ;

- конституций и уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

- договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

- договоров между органами государственной власти субъектов РФ.

 

3.      Пределы проверки.

            Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" определены пределы проверки нормативных актов, т. е. установлены обязательные для Конституционного Суда РФ характеристики нормативных актов, по которым он проверяет их на соответствие Конституции РФ. Причем Конституционный Суд РФ не связан доводами, изложенными в обращении заявителя, а потому определенный в законе алгоритм действий Суда при рассмотрении конституционности нормативного акта соблюдается в каждом деле.

Конституционный Суд РФ устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними:

- по содержанию норм;

- по форме нормативного акта или договора;

- по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;

- с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

- с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;

- с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции РФ, производится Конституционным Судом РФ только по содержанию норм.

В итоговом решении по делу не отражается анализ всех параметров нормативного акта, по которым должна проводиться и проводится проверка, поскольку Закон (ст. 75) этого не требует.

 

Итоговое решение по делу и его юридические последствия.

            По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих решений:

- о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции РФ;

- о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ.

Признание не соответствующими Конституции РФ федерального закона, нормативного акта Президента РФ и нормативного акта Правительства РФ, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

Признание не соответствующими Конституции РФ нормативного акта, договора субъекта РФ или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов РФ положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

Положения нормативных актов либо договоров, признанных не соответствующими Конституции РФ, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

В случае, если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим.

ЛЕКЦИЯ ЮЭ НПА "Юридическая экспертиза нормативных актов, принятых органами местного самоуправления"

 

Вопрос 1. Проведение экспертизы НПА органов МСУ (общая характеристика).

Правовая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов осуществляется в целях контроля их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству (далее - действующее законодательство). 

Основанием для проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов является соответствующее обращение органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, должностных лиц, организаций и граждан (далее - заявители) или поручения руководителя аппарата Правительства, руководителя Главного правового управления аппарата Правительства (далее - Главное правовое управление). 

Проведение правовой экспертизы осуществляется Главным правовым управлением с привлечением в случае необходимости специалистов в соответствующих областях. По решению руководителя Главного правового управления осуществление отдельных действий по проведению правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов может быть поручено государственному бюджетному учреждению «Региональный центр управления государственными и муниципальными информационными системами и ресурсами» (далее - ГБУ СО «РЦУП»). 

Правовая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится в срок, не более 30 дней со дня поступления муниципального нормативного правового акта на экспертизу. 

При необходимости этот срок может быть продлен по решению руководителя Главного правового управления не более чем на 30 дней с уведомлением об этом заявителя, направившего обращение, или руководителя аппарата Правительства в случае проведения экспертизы на основании соответствующего поручения. 

Проведение правовой экспертизы

На правовую экспертизу из регистра муниципальных нормативных правовых актов представляется копия муниципального нормативного правового акта в документальном виде (на бумажном носителе), заверенная в порядке, установленном муниципальными правовыми актами соответствующего муниципального образования. 

При проведении правовой экспертизы устанавливаются:

- правовые основания, обусловившие принятие муниципального нормативного правового акта; 

- предмет регулирования и его соответствие предметам ведения местного самоуправления, установленным действующим законодательством; 

- необходимость и достаточность муниципального нормативного правового акта для урегулирования общественных отношений в соответствующей сфере; 

- компетенция принявшего муниципальный нормативный правовой акт органа местного самоуправления (должностного лица); 

- соблюдение порядка принятия (издания) муниципального нормативного правового акта; 

- наличие в муниципальном нормативном правовом акте норм и положений, противоречащих нормам действующего законодательства; 

- соблюдение порядка введения муниципального нормативного правового акта в действие. 

При оценке компетенции органа местного самоуправления на принятие муниципального нормативного правового акта необходимо руководствоваться нормами действующего законодательства, закрепляющими соответствующие полномочия органов местного самоуправления. 

Не проводится правовая экспертиза отмененных или признанных утратившими силу муниципальных нормативных правовых актов. 

При поступлении муниципального нормативного правового акта, вносящего изменение (дополнение) в ранее принятый муниципальный нормативный правовой акт, проводится правовая экспертиза измененного (дополненного) муниципального нормативного правового акта и составляется экспертное заключение на измененный (дополненный) муниципальный нормативный правовой акт. 

Если муниципальный нормативный правовой акт, вносящий изменение (дополнение) в ранее принятый муниципальный нормативный правовой акт, устанавливает также самостоятельные нормы, или вносит изменения (дополнения) в большое количество муниципальных нормативных правовых актов, или по результатам правовой экспертизы будет признан не соответствующим действующему законодательству, составляется экспертное заключение на муниципальный нормативный правовой акт о внесении изменений (дополнений). 

При проведении правовой экспертизы муниципального нормативного правового акта, отменяющего или признающего утратившим силу другой муниципальный нормативный правовой акт, кроме установления фактов, также оценивается возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате отмены (признания утратившим силу) муниципального нормативного правового акта. 

Если при анализе конкретных норм права возникает расхождение между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения, необходимо руководствоваться общепринятыми положения ми коллизионного права: 

- приоритет нормы, обладающей более высокой юридической силой; 

- приоритет специальной нормы перед общей; 

- приоритет нормы, принятой позднее. 

В ходе проведения правовой экспертизы также оценивается соблюдение правил юридической техники при подготовке муниципального нормативного правового акта, то есть наличие необходимого набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии. 

Муниципальный нормативный правовой акт, как правило, должен иметь следующие реквизиты (элементы):

- вид (форма) муниципального нормативного правовой акта; 

- наименование органа (должностного лица), принявшей (издавшего) муниципальный нормативный правовой акт; 

- название муниципального нормативного правового акта в котором в краткой форме должен быть отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовал содержанию муниципального нормативного правового акта; 

- дата и место принятия и (или) подписания муниципального нормативного правового акта; 

- номер муниципального нормативного правового акта; 

- полное наименование должности лица, подписавшего муниципальный нормативный правовой акт; 

- дата (срок) и порядок вступления муниципального нормативного правового акта в силу. 

При оценке юридических терминов должно быть проанализировано следующее:

- употребляется ли один и тот же термин в данном муниципальном нормативном правовом акте в одном и том же значении; 

- имеют ли термины общепринятое значение; 

- обеспечено ли единство понятий и терминологий с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве и законодательстве. 
Основными признаками противоречия муниципального нормативного правового акта действующему законодательству являются:

- принятие (издание) муниципального нормативного правового акта органом (должностным лицом), к компетенции которого не относится регулирование соответствующих правоотношений, либо его издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу (должностному лицу); 

- наличие в муниципальном нормативном правовом акте норм и положений, противоречащих нормам действующего законодательства; 

- принятие (издание) муниципального нормативного правового акта во исполнение недействующего нормативного правового акта; 

- неправильный выбор вида (формы) нормативного правового акта, примененного при принятии (издании) муниципального нормативного правового акта; 

- нарушение порядка принятия (издания) муниципального нормативного правового акта; 

- нарушение порядка введения муниципального нормативного правового акта в действие. 

Противоречие муниципального нормативного правового акта действующему законодательству может быть установлено и по иным основаниям, которые отдельно указываются в экспертном заключении. 

В случае воспроизведения в муниципальных нормативных правовых актах норм действующего законодательства вопрос о законности (обоснованности) такого воспроизведения разрешается применительно к каждому конкретному случаю. 

По результатам проведенной правовой экспертизы принимается решение о соответствии (несоответствии) муниципального нормативного правового акта действующему законодательству и подготавливается соответствующее экспертное заключение. 

Понятие и принципы правовой экспертизы муниципальный правовых актов.

Правовая экспер­тиза муниципальных правовых актов - деятельность уполномоченного на то ор­гана (должностного лица) по проверке и оценке соответствия вида правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции орга­на местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления), содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституци­онных законов, Федерального закона № 131-ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конститу­циям (уставам) субъектов РФ, законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ, уставу муниципального образования, правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан при соблюдении правил юридиче­ской техники.

В зависимости от уполномоченных на проведение правовой экспертизы муниципальных правовых актов лиц (субъектов правовой экспертизы), следует выделить внешнюю и внутреннюю правовые экспертизы муниципальных пра­вовых актов. Субъектами внешней правовой экспертизы муниципальных пра­вовых актов, в первую очередь, являются органы прокуратуры, которые соглас­но статье 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» осуществляют надзор за соблюдением Конституции Рос­сийской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Рос­сийской Федерации, в том числе за соответствием законам муниципальных правовых актов²⁶.

Внешнюю правовую экспертизу муниципальных нормативных правовых актов осуществляет также уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации по ведению регистра муниципальных норма­тивных правовых актов субъекта Российской Федерации. Региональный ре­гистр является неотъемлемой частью федерального регистра, ведение которого согласно Федеральному закону № 131-ФЗ осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Пра­вительством Российской Федерации. В соответствии с Методикой ведения фе­дерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвер­жденной приказом Минюста РФ от 19.12.2008 № 298 в регистр включаются экспертные заключения уполномоченного органа государственной власти субъ­екта Российской Федерации по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации на муниципальные акты  .

К субъектам внешней правовой экспертизы уставов муниципальных обра­зований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований следует отнести органы юстиции.

Субъектами внешней правовой экспертизы в настоящее время явля­ются следующие органы государственной власти: органы прокуратуры (всех муниципальных правовых актов); уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (муниципаль­ных нормативных правовых актов); органы юстиции (Устава муниципального образования, изменений и дополнений, вносимых в Устав муниципального об­разования).

            В муниципальных образованиях организуется проведение внутренней (служебной) правовой экспертизы муниципальных правовых актов. Некоторые органы местного самоуправления муниципальных образований (должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований) утверди­ли административные регламенты (порядки) проведения правовой экспертизы проектов муниципальных правовых актов (например, распоряжение Админи-страции МО город Салехард от 26.08.2009 № 801-р , постановление Главы МО Надымский район от 08.06.2009 № 542³² и др.). Однако данные документы но­сят всего лишь фрагментарный, поверхностный характер и не отражают в пол­ной мере сущности, последовательности, планомерности, особенностей право­вой экспертизы муниципальных правовых актов.

Субъектами внутренней (служебной) правовой экспертизы муниципаль­ных правовых актов и их проектов являются органы (должностные лица), упол­номоченные на то органами местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (из­дание) соответствующего акта. Как правило, таковыми являются органы мест ной администрации, уполномоченные в сфере правовой работы, должностные лица, муниципальные служащие аппаратов представительных органов муници­пальных образований.

Субъекты внутренней (служебной) экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов наряду с функциями, входящими в сферу правовой экспер­тизы, должны также осуществлять оценку муниципальных правовых актов и их проектов во взаимосвязи с другими муниципальными правовыми актами.

Однако органы местного самоуправления проводят правовую экспертизу, не только своих муниципальных правовых актов, но и федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по вопросам ор­ганизации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местно­го самоуправления.

          Вопрос 2. Принципы экспертизы Муниципальных правовых актов.

Итак, можно выделить следующие принципы правовой экспертизы муни­ципальных правовых актов:

1) законность;

2) обязательность проведения;

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов;

4) планомер­ность;

5) учет в муниципальных правовых актах интересов населения;

6) единство, полнота и непротиворечивость муниципальных правовых актов;

7) компе­тентность лиц, проводящих правовую экспертизу муниципальных правовых ак­тов;

8) сотрудничество органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления) с институтами гражданского общества и граждана­ми;

9) соблюдение правил юридической техники.

 

1. Принцип законности правовой экспертизы муниципальных правовых актов.

Принцип законности правовой экспертизы муниципальных правовых актов выражается в том, что субъекты правовой экспертизы должны проверить правовой акт на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законодательным и иным нормативным правовым актам субъектов   Российской   Федерации,   нормативным   правовым   актам,   имеющим наибольшую юридическую силу, на предмет недопустимости нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Законность должна быть единой для всех субъектов правовой экспертизы муниципальных правовых актов. Она не должна быть разной для определенных территорий, а только единой всероссийской.

2. Принцип обязательности проведения правовой экспертизы муниципаль­ных правовых актов.

Обязательность проведения правовой экспертизы муни­ципальных правовых актов означает требование к органам местного само­управления и их должностным лицам об обязательном проведении правовой экспертизы. В настоящее время федеральным законом установлена обязатель­ность антикоррупционной экспертизы нормативных актов органов местного самоуправления и их должностных лиц. Однако это не означает, что органы местного самоуправления (должностные лица местного самоуправления) не должны проводить правовую экспертизу муниципальных правовых актов.

Принцип обязательности проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов обусловлен следующими фактора­ми:

1) конституционно-правовым - необходимостью обеспечения соответствия муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, а также федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131 и иным федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), а также законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации;

2) правореализующим - негативными явлениями в деятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения и осуществлении переданных в установленном порядке государственных полномочий (превыше­ние полномочий, принятие противоречащих законодательству муниципальных правовых актов), на устранение которых направлен институт правовой экспер­тизы;

3) регулятивным - внедрения правовой экспертизы муниципальных право­вых актов во всех муниципальных образованиях в Российской Федерации.

Субъекты правовой экспертизы муниципальных правовых актов должны осуществлять их проверку не только на стадии принятия, но и на стадии их ре­ализации. Иными словами, субъекты правовой экспертизы проводят монито­ринг действующего законодательства с целью выявления изменений законода­тельства и своевременного их учета в муниципальных правовых актах.

3. Принцип обоснованности, объективности и проверяемости результа­тов правовой экспертизы муниципальных правовых актов.

Обоснованность результатов правовой экспертизы муниципальных право­вых актов означает прежде всего доказательность сделанных выводов.

Обоснованность результатов экспертизы озна­чает, что итоги экспертизы, выраженные в той или иной форме, должны быть надлежащим образом мотивированы. Каждый случай выявления или несоот­ветствия законодательству, нарушения требований законодательных и иных нормативных правовых актов, должны быть подтверждены нормами права, вы­воды должны быть четко и ясно сформулированы.

Объективность результатов правовой экспертизы муниципальных право­вых актов означает, прежде всего, достоверность полученного знания. Принцип объективности предполагает применение научно обоснованных методов полу­чения и интерпретации результатов исследования. Под методом понимается си­стема регулятивных принципов и приемов, с помощью которых достигается объективное познание действительности

В качестве основного базового метода познания при проведении правовой экспертизы муниципального правового акта используется общелогический метод - анализ. Данный метод имеет целью пе­реход от изучения целого к изучению его частей. Применение метода функцио­нального анализа позволит определить недостаток в деятельности местного са­моуправления, дублирование полномочий, недостаток средств, необходимых для реализации муниципального правового акта.

Проверяемость означает воспроизводимость знания через практическое применение. Проверяемость муниципальных нормативных правовых актов означает, что каждая норма муниципального нормативного правового акта про­веряется на предмет соответствия законодательству, в том числе на предмет наличия коррупциогенных факторов, требованиям юридической техники. Про­веряемость результатов правовой экспертизы также означает публичность ре- зультатов правовой экспертизы, что достигается через возможность размеще­ния заключений по результатам правовой экспертизы в сети Интернет.

4. Принцип планомерности правовой экспертизы муниципальных правовых актов.

Органы местного самоуправления и их должностные лица должны осуществлять в пределах собственной компетенции текущее и перспективное планирование правовой экспертизы муниципальных правовых актов. Планирование правовой экспертизы не исключает экспертизы муниципальных правовых актов, не содержащихся в утвержденных планах (в случаях необходимости приведения актов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, уставом муниципального образования).

Планирование правовой экспертизы муниципальных правовых актов способствует своевременному устранению нарушений действующего законодательства, приведению муниципальных правовых актов в соответствие с законодательством, недопустимости пробелов в урегулировании общественных отношений, отнесенных к компетенции местного самоуправления.

 Субъекты правовой экспертизы должны в обязательном порядке проводить экспертизу всех проектов муниципальных правовых актов. Правовая экспертиза ранее принятых муниципальных нормативных правовых актов должна проводиться на постоянной основе в соответствии с утвержденными Графиками проведения правовой экспертизы.

 

5. Принцип учета в муниципальных правовых актах интересов населения.

Данный принцип в первую очередь, обусловлен принципом правового государ­ства - наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, где под правовым государством понимается организация политической власти, со­здающая условия для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также для наиболее последовательного связывания с помощью права государственной власти в целях недопущения злоупотреблений.

 

6. Принцип единства, полноты и непротиворечивости муниципальных правовых актов.

Принцип единства, полноты и непротиворечивости муниципальных право­вых актов заключается в том, что субъект экспертизы, исследуя муниципаль­ный правовой акт, должен анализировать и другие муниципальные правовые акты, регулирующие однородные отношения.

 

7. Принцип компетентности лиц, проводящих правовую экспертизу муни­ципальных правовых актов.

Принцип компетентности непосредственно связан с обоснованностью ре­зультатов правовой экспертизы. Компетентность лиц, проводящих правовую экспертизу муниципальных правовых актов, означает, что правовую экспертизу должны проводить специалисты, имеющие необходимую квалификацию.

Важ­ность данного принципа заключается в том, что уровень знаний эксперта явля­ется одним из существенных элементов правовой экспертизы. Несоответствие уровня компетентности эксперта степени сложности экспертизы может приве­сти к ошибочному заключению.

Принцип компетентности направлен на преду­преждение таких ошибок. Он непосредственно связан с принципом объектив­ности, предполагающим применение научно обоснованных методов получения и интерпретации результатов исследования⁵⁶. Специальные познания в право­вой экспертизе муниципальных правовых актов в качестве минимального про­фессионального стандарта требуют наличия у эксперта высшего юридического образования и наличия стажа правовой работы.

 

8. Принцип сотрудничества органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления) с институтами гражданского общества и гражданами.

Сотрудничество означает взаимодействие, обмен информацией, взаимопомощь, согласованную деятельность в определенной сфере. Данный принцип тесно взаимосвязан с принципом гласности, участия общественных организаций, учета общественного мнения при проведении правовой экспертизы. Сотрудничество следует рассматривать как взаимосвязанную деятельность субъектов правовой экспертизы, имеющих общие цели, задачи. При взаимодействии субъектов правовой экспертизы отношения взаимодействующих сторон строят­ся на основе согласованности, учета взаимных интересов. Позитивный характер взаимодействия будет иметь место только тогда, когда действия одной стороны сообразуются с потребностями, учитывают интересы и приносят пользу другой.

Сотрудничество органов местного самоуправления и их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении правовой экспертизы муниципальных правовых актов предполагает диалог, обмен мнениями, совместное решение проблем правовой экспертизы муниципальных правовых актов. Реальная эффективность муниципальных правовых актов будет достигнута только тогда, когда будет обеспечен надлежащий общественный контроль за действиями органов местного самоуправления и их должностных лиц. Именно гражданское общество должно способствовать реальному внедрению в жизнь муниципальных правовых актов.

9. Принцип соблюдения правил юридической техники.

При принятии муниципальных правовых актов важно, чтобы содержание юридических предписаний (дух) и форма (буква) соответствовали друг другу, не было неясностей, двусмысленности. Субъекты правовой экспертизы муниципальных правовых актов обязаны провести проверку текста правового акта и сделать его более понятным, точным, грамотным.

 

Осуществляя правовую экспертизу муниципальных правовых актов необ­ходимо учитывать следующее: 1) разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; 2) компетенцию органа местного самоуправления по регулированию тех или иных общественных отношений; 3) предмет правового регулирования муниципаль­ного правового акта, его цели и задачи; 4) содержание иных правовых актов, регулирующих данные общественные отношения.

Вопрос 3. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.

Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Ведение Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Выше уже назывались признаки нормативных муниципальных правовых актов, их отличие от индивидуальных правовых актов и их значение для регулирования общественных отношений в границах муниципальных образований. Федеральный регистр этих документов ведется в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Регистр муниципальных нормативных правовых актов дополняет Регистр Уставов муниципальных образований и позволяет создать единое информационное пространство правовой деятельности на всех уровнях публичной власти. Кроме того, сам процесс создания Регистра предполагает установление еще одного канала государственного контроля за законностью решений, принимаемых на муниципальном уровне, что отнюдь не лишне, если иметь в виду, что число нарушений законности решениями органов местной власти весьма велико и пока не уменьшается (подробнее речь об этом пойдет ниже).

Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. N 837 "О ведении Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов" установило, что уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению и методическому обеспечению Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов является Министерство юстиции Российской Федерации.

Порядок ведения Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов предполагает, что принципами ведения Регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в Регистре. Регистр ведется в электронном виде на русском языке.

Включению в Регистр подлежат регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Причем регистры муниципальных нормативных актов субъектов Федерации подлежат постоянному хранению независимо от того, утратили ли входящие в состав регистров акты силу.

Министерство юстиции Российской Федерации обеспечивает: сбор регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Федерации; ввод информации в Регистр; гарантированное хранение информации в регистре; ведение классификаторов, словарей и справочников регистра; ведение информационного портала Регистра; предоставление гражданам и организациям сведений, содержащихся в Регистре; режим защиты сведений, содержащихся в Регистре.

К настоящему времени во многих субъектах Федерации приняты законы о порядке организации и ведения Регистра муниципальных правовых актов субъекта Федерации, а также решения исполнительно-распорядительных региональных органов о порядке взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления по организации и ведению Регистра.

В этих документах устанавливается, что в Регистр включаются муниципальные нормативные правовые акты, представленные в электронном виде (на машиночитаемом носителе - диске, флеш-накопителе или по каналам связи электронной почты), а также сведения об источниках и датах официального опубликования (обнародования) принятых муниципальных нормативных правовых актов и источники официального опубликования.

Главы муниципальных образований обеспечивают полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в Регистр субъекта Федерации.

Включение муниципальных нормативных правовых актов в Регистр осуществляется в течение определенного срока со дня их поступления в уполномоченный орган по ведению Регистра.

С целью приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, правовыми актами, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), может проводиться правовая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов.

Правовая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится уполномоченным органом по ведению Регистра.

Порядок и сроки проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов определяются уполномоченным органом по ведению Регистра в соответствии с методическими рекомендациями уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

По результатам правовой экспертизы муниципального нормативного правового акта готовится экспертное заключение уполномоченного органа по ведению Регистра о соответствии муниципального нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, законодательству субъекта Федерации, уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

При выявлении в муниципальном нормативном правовом акте положений, противоречащих Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, законодательству субъекта Федерации, уставу муниципального образования, правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан), экспертное заключение уполномоченного органа по ведению Регистра направляется в орган местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления, принявшему акт, для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных противоречий. Копия экспертного заключения уполномоченного органа по ведению регистра направляется в прокуратуру субъекта Федерации для использования в надзорной деятельности.

Поскольку для многих муниципальных образований представление нормативных правовых актов в Регистр субъекта Федерации - дело новое и не всегда простое с точки зрения обеспечения должного правового уровня нормативных актов, в некоторых субъектах Федерации организовали методическую помощь муниципалитетам в юридико-техническом оформлении нормативных правовых актов, подлежащих включению в Регистр.

Вопрос 4. Правовая экспертиза муниципальных правовых актов на соответствие их законодательству.

Муниципальные правовые акты принимаются во исполнение федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации, постановлений Правитель­ства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Указанное является обоснованным, поскольку установ­ление общих принципов организации системы местного самоуправления со­гласно Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовая экспертиза муниципального правового акта на предмет соответ­ствия законодательству — осуществляемая на постоянной основе деятельность уполномоченного на то органа (должностного лица) по проверке и оценке соот­ветствия вида правового акта, его целей и задач, предмета правового регулиро­вания, компетенции органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления), содержащихся в нем норм, порядка принятия, обна­родования (опубликования) требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона № 131-ФЗ, дру­гих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Фе­дерации, а также конституциям (уставам) субъектов РФ, законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ, уставу муниципального образования, правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан.

Правовая экспертиза муниципального  правового  акта на соответствие законодательству состоит из следующих элементов:

1. анализ вида правового акта,

2. изучение целей и задач, предмета правового регулирования,

3.    исследование     компетенции     органа     местного     самоуправления (должностного лица местного самоуправления),

4. рассмотрение положений (норм) правового акта,

5. анализ порядка принятия, опубликования (обнародования).

Вид правового акта должен соответствовать статье 43 Федерального зако­на № 131-ФЗ. Правовой акт оформляется в виде: устава муниципального обра­зования, решения, принятого на местном референдуме (сходе граждан); реше­ния представительного органа муниципального образования:

а) которым уста­навливаются правила, обязательные для исполнения на территории муници­пального образования;

б) об удалении главы муниципального образования в от­ставку;

в) по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;

г) по иным вопросам, отнесенным к его компе­тенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования;

3) постановления и распоряжения Главы муниципального образования по вопросам организации деятельности предста­вительного органа муниципального образования в случае, если глава муници­пального образования исполняет полномочия председателя представительного органа;

4) постановления и распоряжения председателя представительного ор­гана муниципального образования по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;

5) постановления местной администрации, которым регулируются вопросы местного значения и вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномо­чий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

6) распоряжения местной администрации, которым регулируются вопросы организации работы местной администрации;

7) распоря­жения и приказа иного должностного лица местного самоуправления по вопро­сам, отнесенным к его полномочиям уставом муниципального образования.

            Субъекты правовой экспертизы не вправе рассматривать вопрос о целесо­образности принятия органом местного самоуправления или должностным ли­цом местного самоуправления муниципального правового акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Не проводится правовая экспертиза муниципальных пра­вовых актов, отмененных или признанных утратившими силу органом или должностным лицом, его издавшими, утративших силу в связи с истечением срока его действия, который указан в самом акте, а также не отмененных, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта. Данная пози­ция обоснованна и согласуется с позицией Пленума Верховного Суда РФ, вы­раженной в Постановлении от 29.11.2007 № 48, согласно которой такой акт не порождает правовых последствий и не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан.

            Повторную правовую экспертизу необходимо проводить в случае, если принят федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации, закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопро­су, регулируемому правовым актом. При проведении правовой экспертизы му­ниципального правового акта, вносящего изменение в ранее принятый акт, необходимо проводить правовую экспертизу измененного муниципального правового акта и составлять заключение по результатам экспертизы на изме­ненный муниципальный правовой акт. Если муниципальный правовой акт, ко­торым вносится изменение в ранее принятый акт, устанавливает также новые нормы или вносит изменения в большое количество актов, возможно составле­ние заключения на муниципальный правовой акт о внесении изменений.

               При проведении правовой экспертизы муниципальных правовых актов, ко­торыми признаются утратившими силу (отменяются) другие правовые акты, необходимо оценивать компетенцию органа местного самоуправления, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате отмены правового акта.

            В ходе правовой экспертизы необходимо оценить муниципальный право­вой акт на предмет соблюдения порядка принятия и официального опубликова­ния (обнародования), который может быть регламентирован как Федеральным законом № 131-ФЗ, так и иным законодательными актами, Уставами муници­пальных образований.

            В случае, если объектом правовой экспертизы является проект муници­пального правового акта по указанным вопросам, данный проект должен быть проверен на предмет наличия заключения главы местной администрации, за ис­ключением случая, если субъектом правотворческой инициативы данного про­екта выступает сам глава местной администрации.

            В целях недопустимости таких судебных споров, круг субъектов внешней правовой экспертизы необходимо расширить, закрепив в Федеральном законе № 131-ФЗ проведение независимой правовой экспертизы муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, институтами гражданского общества и гражданами.

            Правовая экспертиза проектов муниципальных правовых актов, затра­гивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, проводимая указанными институтами гражданского общества и гражданами способствует урегулированию споров в досудебном порядке, освобождению граждан и ин­ститутов гражданского общества от оспаривания решений органов местного самоуправления и их должностных лиц в порядке гражданского судопроизвод­ства.

Рекомендуется анализировать опыт проведения правой экспертизы орга­нами местного самоуправления других муниципальных образований. Типич­ными несоответствиями правовых актов органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству явля­ются:

1. принятие органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) актов по вопросам, отнесенным к предметам веде­ния Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
2. несоблюдение органами местного самоуправления требования об офи­циальном опубликовании нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина;
3. включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции Российской Федерации и другим актам федерального законода­тельства.

Признаками несоответствия правового акта федеральному закону и закону субъектов РФ являются:

1) отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституци­ей Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов РФ необходимы для издания правового акта;

2. принятие правового акта во исполнение отмененного федерального за­кона, закона субъекта РФ;

3. неправильный выбор федерального закона, закона субъекта РФ, приме­ненного при принятии правового акта;

4. принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не вхо­дит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному ор­гану;

5. нарушение порядка принятия правового акта.

В зависимости от отраслевой принадлежности можно выделить следую­щие виды экспертизы: в рамках конституционного, гражданского, администра­тивного, экологического, трудового, семейного, уголовно-процессуального за­конодательства и т.д. . Субъектом правовой экспертизы наряду с общими ос­новами проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов, должны быть соблюдены положения Федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих правоотношения в определенной (специальной) сфере.

Субъектом правовой экспертизы при проведении правовой экспертизы му­ниципального правового акта в определенной сфере должно быть проверено наличие документов, предусмотренных отраслевым законодательством, явив­шихся основанием для принятия муниципального правового акта.

При выявлении в проекте правового акта (правовом акте) положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам, иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, субъектом правовой экспертизы составляется и подписывается мотивированное заключение.

Заключение представляет собой официальный документ, содержащий результат проведенного экспертом исследования конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и ответы на поставленные перед экспертом вопросы.

Под заключением по результатам экспертизы муниципального правового акта на соответствие законодательству (далее - заключение) следует понимать официальный документ, подготовленный субъектом правовой экспертизы, который содержит выявленные в тексте муниципального правового акта замечания, а также способы их устранения.

Вопрос 5. Правовая экспертиза Уставов муниципального обра­зования.

 Правовая экспертиза устава муниципального образования (далее - устав) включает его проверку на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации, Федеральному закону № 131, иным федеральным зако­нам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, а также соблюдения установленного Федеральным за­коном № 131-ФЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав.

Субъектами правовой экспертизы должна быть проведена проверка устава муниципального образования на предмет соблюдения требований, установлен­ных статьей 44 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой уставом должны определяться следующие вопросы организации местного самоуправле­ния: 1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов террито­риального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирова­ния органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выбор­ных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного са­моуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, де­путатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок пре­кращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности ор­ганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответству­ющих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выбор­ных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных долж­ностных лиц местного самоуправления; 9) порядок формирования, утвержде­ния и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполне­нием в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; 10) поря­док внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Субъектами правовой экспертизы должны приниматься во внимание и вы­воды судов по применению норм права, регламентирующих содержание устава муниципального образования.

В ходе правовой экспертизы необходимо оценить устав на предмет соблю­дения порядка его принятия и официального опубликования (обнародования). Устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются большинством в две трети голосов от установленной чис­ленности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае, если избранный на муниципальных выборах глава муниципального об­разования входит в состав представительного органа муниципального образо­вания с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав как голос депутата представительного органа муниципального образования.

Субъекты внутренней (служебной) экспертизы проводят правовую экспер­тизу проекта устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав до их предоставления в уполномоченные органы в сфере регистрации уставов муниципальных образований, к которым относятся органы юстиции. Соответственно органы юстиции проводят правовую экспертизу проекта уста­ва, муниципального правового акта о внесении изменений в устав после предо­ставления их в данный уполномоченный орган.

В настоящее время приказом Минюста России от 31.05.2012 № 88 утвер­ждены Методические рекомендации по проведению государственной регистра­ции уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образовании (далее - Методиче­ские рекомендации).

Согласно пункту 8 Методических рекомендаций для регистрации муници­пального правового акта в соответствии с частью 4 статьи 3 Федерального за­кона № 97-ФЗ направляются: решение представительного органа муниципаль­ного образования либо решение схода граждан о принятии указанного акта (муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав); новая редакция положений устава с внесенными в них изменениями; протокол заседания пред­ставительного органа муниципального образования либо протокол схода граж­дан, на которых был принят указанный акт; сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта, сведе­ния о результатах публичных слушаний по указанному проекту в случае, если проведение таких слушаний предусмотрено Федеральным законом № 131-ФЗ.

Пунктом 14 Методических рекомендаций установлено, что по результатам проведенной проверки готовится заключение о соответствии устава или муни­ципального правового акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъ­екта Российской Федерации. В заключении отражаются следующие сведения: оценка соблюдения установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка принятия устава; соответствие содержания устава муниципального образования требованиям части 1 статьи 44 Федерального закона № 131; соответствие уста­ва или муниципального правового акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации; вывод о возможности регистрации устава или муниципального правового акта.

Субъектами внутренней (служебной) экспертизы после регистрации в ор­ганах юстиции должна быть обеспечена проверка устава, муниципального пра­вового акта о внесении изменений в устав на предмет обязательного официаль­ного опубликования (обнародования) в течение 7 дней со дня их поступления и направления в регистрирующий орган в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) сведений об источнике и о дате официального опубликования (обнародования).

Итак, представляется возможным выделить основные аспекты, которые должны быть в обязательном порядке учтены субъектом правовой экспертизы. Устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав являются противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Рос­сийской Федерации, в случае, если:

- содержат положения, которые противоречат Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации и законодательству субъ­ектов Российской Федерации;

- регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Россий­ской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодатель­ством субъектов Российской Федерации не могут регулироваться уставом, му­ниципальным правовым актом о внесении изменений в устав;

- не регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Россий­ской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодатель­ством субъектов Российской Федерации должны регулироваться уставом;

- со­держат положения, которые противоречат решениям, принятым на местном ре­ферендуме (сходе граждан).