Лекция КСП "Рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан"

 

Занятие 4. Рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан.

1.      Субъекты права на обращение с запросом.

            В качестве одного из наиболее важных полномочий органов конституционной юстиции выступает конституционно-судебная защита прав граждан. В соответствии с действующей Конституцией РФ (ч. 4 ст. 125) и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд РФ вправе осуществлять проверку конституционности законов по жалобам граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод². В последнее время практика рассмотрения такого рода дел стала значительно более широкой.

Конституция РФ и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не предусматривают право любого гражданина, иного субъекта права на обращение в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод. Для подачи жалобы установлены достаточно серьезные ограничения, а процедура ее рассмотрения довольно продолжительна. Конституционный Суд РФ на любой стадии рассмотрения жалобы вправе прекратить производство по делу ввиду его неподсудности.

Конституционное законодательство устанавливает более или менее четкие критерии для определения круга субъектов, обладающих таким правом. В соответствии с частью первой ст. 96 названного Федерального конституционного закона правом на обращение в Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, объединения граждан и иные органы и лица, указанные в федеральном законе.

Рассматривая первую категорию субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ, а именно граждан, следует отметить, что здесь в первую очередь имеются в виду граждане РФ. Однако несмотря на то, что Закон прямо не предусматривает возможность обращения в Конституционный Суд РФ иностранных граждан и апатридов (как это было записано в Законе о Конституционном Суде РСФСР 1991 г.), термин "граждане" в данном случае следует понимать расширительно, т. е. включая сюда как граждан РФ, так и иностранных граждан и лиц без гражданства.

Дело в том, что согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором. Таким образом, в законе должна содержаться прямая запрещающая норма. Такой нормы в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" нет. В нем говорится о гражданах (не о гражданах РФ), чьи права нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Кроме того, Конституция РФ, фиксирующая права и свободы не только гражданина РФ, но и человека вообще, закрепляет в ст. 46 гарантированность каждому¹ судебной защиты прав и свобод². Б. С. Эбзеев подчеркивает в этой связи: "Конституционный Суд твердо стоит на позиции недопустимости дискриминации человека и ограничения его прав, провозглашенных Конституцией, в зависимости от гражданской принадлежности"³.

В соответствии с теорией и практикой конституционного судопроизводства, жалобы подразделяются на конкретные и абстрактные (народные).

Конкретная жалоба может быть подана гражданином только в связи с рассмотрением его дела в суде (имеется в виду суд общей юрисдикции) или ином органе.

Абстрактная же жалоба может быть подана гражданином вне связи с рассмотрением его дела в суде или ином органе.

Жалобы, исходящие от граждан, могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Под коллективной жалобой понимается жалоба группы лиц, каждое из которых управомочено на подачу жалобы и обжалует применение к нему того же закона (это вытекает из сопоставления части первой ст. 96 и ст. 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", допускающей соединение нескольких обращений в одном производстве).

Объединения граждан как субъекты права на обращение в Конституционный Суд РФ также следует понимать широко, не сосредотачиваясь только на общественных объединениях, образуемых в соответствии со ст. 30 Конституции РФ, закрепляющей право на объединение².

Объединения граждан вправе обратиться с жалобой на нарушение конституционных прав граждан, а также на нарушение прав самого объединения, в случаях, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). Так, в решении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. подчеркивалось, что в качестве таких объединений могут выступать акционерные общества, товарищества и общества с ограниченной ответственностью, организации других хозяйственных форм, которые являются юридическими лицами и созданы гражданами для совместной реализации конституционных прав, закрепленных в ч. 1 ст. 34 (право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности) и в ч. 2 ст. 35 (право иметь собственность, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами) Конституции РФ³.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. была сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой правом на обращение в Суд обладают и государственные предприятия¹.

Органы местного самоуправления не подпадают под категорию объединения граждан. К примеру, определением Конституционного Суда РФ от 19 марта 1997 г. жалоба Омского городского совета² была отклонена, так как, по мнению Суда, Конституция РФ (ч. 2 ст. 15) относит органы местного самоуправления и объединения граждан к самостоятельным, отличающимся друг от друга субъектам права³.

Между тем Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой муниципальные образования выступают в качестве надлежащих заявителей. В постановлении от 2 апреля 2002 г., в частности, отмечается: "В процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления"¹.

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" оставляет возможность для расширения перечня органов и лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд РФ с жалобой. Круг этих субъектов будет постепенно определяться федеральными законами (в данном случае термин "федеральный закон" применяется как родовое понятие, т. е. включающее в себя как федеральные законы, так и федеральные конституционные законы). В юридической литературе высказываются предположения относительно расширения круга данной категории субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ. В частности, Н. В. Витрук полагает, что такими должностными лицами могли бы стать региональные уполномоченные по правам человека, в том числе по правам ребенка, национальных меньшинств².

На данный момент два закона фиксируют соответствующие положения. Так, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предоставляют соответственно Генеральному прокурору РФ и Уполномоченному по правам человека РФ право обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Необходимо иметь в виду, что данные субъекты реализуют свое право обращения в Конституционный Суд РФ в защиту не собственных интересов, а общих интересов и интересов третьих лиц (граждан)¹.

Порядок оформления и подачи жалобы

Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обращение в Суд в форме жалобы, отвечающее требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела выступает обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ обжалуемый закон или его отдельные положения.

Закон устанавливает следующие общие требования к жалобе. Жалоба направляется в Конституционный Суд РФ в письменной форме и подписывается управомоченным лицом (управомоченными лицами).

В жалобе должны быть указаны:       

- Конституционный Суд РФ в качестве органа, в который направляется жалоба;

- фамилия, имя, отчество, адрес и иные данные о заявителе;

- необходимые данные о представителе заявителя и его полномочия, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности;

- наименование и адрес государственного органа, издавшего закон, который подлежит проверке;

- нормы Конституции РФ и Федерального конституционного закона, дающие право на подачу жалобы в Конституционный Суд РФ;

- точное название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке законе;

- конкретные указанные в законе основания к рассмотрению жалобы Судом;

- позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ;

- требование, обращенное в связи с жалобой к Конституционному Суду РФ;

- перечень прилагаемых к жалобе документов.

В случае несоблюдения названных требований к жалобам последние признаются недопустимыми. К примеру, Суд отказывает в принятии к рассмотрению жалобы в случаях, если по предмету обращения ранее им уже было вынесено постановление, сохраняющее свою силу¹.

            К жалобе прилагаются следующие документы:

- текст закона, подлежащего проверке;

- доверенность или иной документ, подтверждающий полномочия представителя, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности, а также копии документов, подтверждающих право лица выступать в Конституционном Суде в качестве представителя;

- документ об уплате государственной пошлины;

- перевод на русский язык всех документов и иных материалов, изложенных на другом языке.

К жалобе могут быть приложены списки свидетелей и экспертов, которых предлагается вызвать в заседание Суда, а также другие документы и материалы. Жалоба и прилагаемые к ней документы и иные материалы представляются в Конституционный Суд РФ с копиями в количестве трех экземпляров.

Жалоба оплачивается государственной пошлиной в размере одного минимального размера оплаты труда. Конституционный Суд РФ, однако, своим решением может освободить гражданина, с учетом его материального положения, от уплаты государственной пошлины либо уменьшить ее размер. Государственная пошлина возвращается в случаях, если обращение не было принято к рассмотрению.

 

2.      Критерии допустимости запроса.

            Для того чтобы быть принятой, жалоба должна отвечать ряду требований. В качестве таких требований выступают установленные Законом критерии допустимости жалоб.

Одним из таких критериев является подведомственность дел Конституционному Суду. Согласно п. 1 части второй ст. 40 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в случае явной неподведомственности жалобы Секретариат Суда уведомляет об этом заявителя. Из практики Конституционного Суда РФ вытекает, что под "явной неподведомственностью" обращения следует понимать обращение в Суд по вопросам, решение которых со всей очевидностью относится к ведению других органов государственной власти. Зачастую обращения граждан в Суд с жалобами содержат требования о пересмотре решений судов по уголовным и арбитражным делам, приговоров судов по уголовным делам, об отмене решений должностных лиц, о проведении расследований, наказании должностных лиц, об оказании содействия в исполнении судебных решений. Такого рода жалобы очень многочисленны и состзешяют до 97% общего числа обращений.

Жалоба должна быть подана только надлежащим заявителем, а также соответствовать общим для всех обращений в Конституционный Суд РФ требованиям вышеназванного Закона (ст. 36-39)³

Жалоба подается только в отношении закона. При этом термин "закон" понимается в узком, формальном смысле слова, а именно как акт, принятый в установленном законодательном процессе, т. е. в случае подачи жалобы в отношении подзаконного акта (указа Президента РФ⁴, постановления

Правительства РФ и т. д.), жалоба будет признана недопустимой и, следовательно, не будет принята к рассмотрению. Между тем Конституционный Суд РФ делает исключение для постановления Государственной Думы об амнистии, приравнивая его, по сути, к закону. В соответствии с правовой позицией Суда, сформулированной в постановлении от 5 июля 2001 г., "постановление Государственной Думы, которым объявляется амнистия, является уникальным нормативно-правовым актом в сравнении с постановлениями Государственной Думы по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений.

Принятие Государственной Думой постановлений об амнистии предусмотрено самой Конституцией Российской Федерации, что отличает эти постановления от других нормативных актов, включая большинство законов, и, таким образом, они имеют особую конституционную природу... в системе действующих нормативно-правовых актов по своему уровню и материально-правовому содержанию могут быть приравнены только к принимаемым Государственной Думой законам"¹. В постановлении подчеркивается, что "нельзя признать акты об амнистии не подлежащими контролю, тем более что согласно статье 46 Конституции Российской Федерации судебный контроль и защита обеспечиваются применительно к любым действиям и решениям государственной власти. Следовательно, должна гарантироваться защита и против принимаемых с нарушением принципов правового государства актов об амнистии".

В случае проверки конституционности нормативных актов органов государственной власти, принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, форма акта для Суда значения не имеет, так как в данном случае проверка проводится Судом только по содержанию норм. Таким образом, гражданин вправе обжаловать любой действующий нормативный акт, принятый до вступления в 1993 г. в силу Конституции РФ, при условии соблюдения всех других требований.

Жалоба должна быть подана только в отношении закона, затрагивающего конституционные права и свободы граждан. Это означает, что любой другой закон, не затрагивающий конституционные права и свободы граждан, не может являться предметом жалобы. Нормами закона, затрагивающего конституционные права и свободы, являются нормы, определяющие сущность и пределы того или иного права или свободы, а также закрепляющие механизм реализации этих прав и свобод. Суд не должен рассматривать жалобы в отношении законов, затрагивающих не конституционные (т. е. не зафиксированные в Конституции РФ), а "отраслевые" права и свободы. Это сфера юрисдикции других судов (общих, арбитражных). В то же время нормы об "отраслевых" правах могут стать объектом проверки Суда в случае, когда они нарушают конституционные права и свободы.

Жалоба не является допустимой, если закон не нарушает конституционные права и свободы граждан, но ограничивает их в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Жалоба может быть мотивирована неконституционностью такого закона как по содержанию, так и по форме, а также по субъектам, с точки зрения разграничения компетенции между различного рода органами, указанными в ст. 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", и по другим основаниям. В то же время процессуальные нормы закона, не определяющие юридическое значение и последствия процессуального действия, а значит, не ограничивающие и не затрагивающие конституционные права и свободы граждан, не могут быть предметом рассмотрения Суда по жалобам граждан.

Для признания допустимости жалобы не имеет значения, были ли в действительности нарушены права и свободы граждан в конкретном деле, так как Суд в соответствии с частью третьей ст. 3 Закона воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств, доказывающих такое нарушение (это входит в компетенцию других судов). По жалобе Конституционный Суд РФ решает вопросы права, а не факта или конкретной судебной защиты конкретного гражданина.

Жалоба должна быть подана только в отношении закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Это означает, что: жалоба будет признана недопустимой, если она подается в "абстрактном" режиме, т. е. вне связи с конкретным делом; данное дело должно непосредственно касаться заявителя, т. е. рассмотрение такого дела должно осуществляться в связи с правовым спором полномочным органом или должностным лицом с участием самого заявителя или представителя в порядке судебного, административного или дисциплинарного производства; обжалуемый закон должен быть применен или подлежать применению.

Жалоба должна быть подана только в отношении закона, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, т. е. рассмотрение дела не обязательно должно быть завершено и гражданин не должен ждать разрешения своего дела правоприменителем, а вправе подать жалобу сразу же, как только ему станет известно, что при рассмотрении его дела предполагается применение закона, в конституционности которого он сомневается. Разумеется, подача жалобы возможна и после того, как рассмотрение дела завершено. Причем не имеет значения, что по делу было вынесено благоприятное для заявителя решение, так как он вправе обжаловать нормы, ограничивавшие его права в ходе процесса по делу. Для признания жалоб допустимыми не имеет значения и содержание решений судов общей юрисдикции, принятых по конкретным делам, а также факт их рассмотрения во всех судебных инстанциях, поскольку Конституционный Суд РФ не проверяет судебные решения, их законность и обоснованность.

В. А. Кряжков и Л. В. Лазарев приводят дополнительные критерии допустимости, которые выработал Конституционный Суд РФ в процессе своей деятельности. Во-первых, оспариваемый в жалобе закон подлежит проверке только в той части, в которой он применялся к заявителю в конкретном деле, а не в более широком объеме, который обозначен в жалобе. Во-вторых, если какое-либо право конституционно закреплено впервые только в действующей Конституции РФ, жалоба на нарушение этого права законом, примененным в конкретном деле до вступления ее в силу, недопустима¹. В-третьих, если в действующем законодательстве нет соответствующего правового института (например, "фактического брака") и Конституция РФ не содержит понятия этого института и его правовой охраны, жалоба недопустима, так как это делает жалобу беспредметной. В-четвертых, если в жалобе ставится вопрос о проверке соответствия одного закона другому, а не Конституции РФ, жалоба недопустима².

Правовые последствия принятия жалобы к рассмотрению.

В случае, если Конституционный Суд РФ принимает жалобу к рассмотрению, у него возникает обязанность уведомить об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Согласно части первой ст. 98 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" факт уведомления не влечет за собой автоматического приостановления производства по делу в суде или ином органе, так как у них может и не возникнуть сомнения относительно неконституционности обжалуемого закона. Тем более что другие участники процесса заинтересованы в оперативном рассмотрении дела.

В то же время Закон предоставляет судам или иным органам, рассматривающим дело, следующие правовые возможности после получения уведомления от Конституционного Суда РФ.

Во-первых, суд или иной орган может не приостанавливать производство по делу, руководствуясь при этом интересами других участников процесса; собственной позицией относительно вопроса о конституционности или неконституционности обжалуемого закона; соображениями целесообразности приостановления в случае, если оно само повлечет более тяжкие последствия, чем применение обжалуемого закона.

Во-вторых, суд или иной орган может приостановить производство по делу до принятия решения Конституционным Судом РФ, руководствуясь принципом процессуальной экономии, так как признание обжалованного закона неконституционным может привести не только к отмене всех состоявшихся по делу решений, но и к необходимости повторного рассмотрения дела во всех судебных инстанциях, а также принципом предотвращения причинения неустранимого, трудно устранимого или тяжкого вреда¹.

Принятие любого из названных решений осуществляется судом или иным органом сугубо самостоятельно, так как последние не связаны с Конституционным Судом РФ никакими инстанционными связями.

3.      Пределы проверки.

            Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" устанавливает определенные параметры проверки жалоб. Он, в частности, устанавливает соответствие Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, осуществляя как материальный, так и формальный контроль.

Материальный контроль состоит в проверке законов по содержанию норм; с точки зрения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Формальный контроль состоит в проверке закона по его форме, по порядку его принятия, подписания, опубликования, введения в действие.

Проверка конституционности законов, принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, производится только по содержанию норм, т. е. в отношении таких актов Суд применяет только материальный контроль.

Рассматривая тот или иной закон, Суд обязан оценивать его буквальный смысл, смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием, а также смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной практикой. Кроме того, Суд оценивает его исходя из места данного закона в системе -правовых актов. Оценивая смысл, придаваемый закону официальным и иным толкованием, а также смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной практикой, Конституционный Суд РФ имеет возможность преодолевать ранее сложившуюся интерпретацию и создавать собственные прецеденты толкования.

Несоответствие закона хотя бы одному из названных параметров обязывает Конституционный Суд РФ признать закон неконституционн

 

4.      Итоговое решение по делу и его юридические последствия.

 По итогам рассмотрения жалобы Конституционный Суд РФ принимает решение либо о признании закона или отдельных его положений соответствующими Конституции РФ, либо о признании закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, т. е. Конституционный Суд РФ

ограничен законом при принятии своих решений двумя названными возможностями.

Между тем Суд зачастую принимает решения, в соответствии с которыми то или иное положение проверяемого акта признается неконституционным в определенной части. Например, в решении Суда по "делу Смирнова" Конституционный Суд РФ признал оспариваемую норму (п. "г" ст. 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации") не соответствующей Конституции Российской Федерации в части, распространяющей правило о приобретении гражданства Российской Федерации путем регистрации на лиц, которые: родились на территории, входившей на момент их рождения в состав территории РФ; являлись гражданами бывшего СССР; не изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству Российской Федерации; выехали ранее на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств (входивших в состав бывшего СССР) и впоследствии вернулись на постоянное жительство в пределы Российской Федерации. Необходимо отметить, что оспаривавшаяся норма фактически не содержала приведенного в постановлении перечня обстоятельств, которые, по мнению Суда, следует иметь в виду правоприменителю для принятия правильного решения в отношении данных категорий лиц.

Иногда в решении применяется формула "несоответствие оспариваемой нормы Конституции РФ в определенной мере". Причем в содержание этой "меры" может входить и законодательный пробел, т. е. отсутствие правового регулирования. Так, в постановлении от 3 июля 2001 г. Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ ряд положений федеральных законов "О реструктуризации кредитных организаций" и "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в той мере, в какой ими не предусматриваются субъект, управомоченный на введение моратория на удовлетворение требований граждан-в кладчиков к кредитной организации, находящейся в процессе реструктуризации, основания продления такого моратория, а также чрезмерно ограничиваются права граждан-вкладчиков и ущемляется право на судебную защиту.

Еще более сложными являются решения, которые формально не признают оспариваемые положения не соответствующими Конституции РФ, но содержат собственное видение Судом сути данной нормы, т. е. происходит выявление конституционного смысла нормы или "конституционное истолкование нормы". Таким образом, Конституционный Суд РФ, по сути, осуществляет не только толкование Конституции РФ (эта функция закреплена за Судом как Конституцией РФ, так и законом), но и толкование иных нормативных правовых актов, в частности, законов (данная функция за Судом прямо не закрепляется).

Лекция КПРФ "Органы государственной власти субъектов Российской Федерации"

 

Тема 16. Органы государственной власти субъектов
Российской Федерации

           Конституционно-правовая регламентация системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Реализация принципа разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации.

           Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации: структура, срок полномочий, порядок формирования, компетенция, принимаемые акты, статус депутатов. Порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

           Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

           Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Порядок избрания высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, принимаемые акты.

           Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации: основы деятельности, полномочия, акты. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

           Координация деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов.

           Временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Федерации.

           Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

 

Тема 16. Органы государственной власти субъектов
Российской Федерации (2 часа)

 

1.     Конституционно-правовые основы формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

            Федеративный характер Российского государства предполага­ет, что государственную власть в нем осуществляют как феде­ральные органы, так и органы субъектов Федерации. Между эти­ми уровнями государственной власти существует тесная связь и взаимодействие, обеспечивающие единство государственной вла­сти в Российской Федерации. Вместе с тем, для того чтобы феде­рализм был реальным, а власть демократически децентрализова­на, необходимо предоставить субъектам Федерации возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы регио­нальным условиям и общим принципам разграничения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Создание механизма власти в субъектах РФ относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления на конституци­онном уровне — как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Естественно, что наиболее важные, об­щефедеральные принципы организации государственной власти в субъектах РФ закрепляются в Конституции РФ и федеральном законе, а соответствующие им конкретные системы органов вла­сти — в конституциях (уставах) субъектов Федерации.

Общефедеральные основы. Конституция РФ (ч. 2 ст. 11) устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществ­ляют образуемые ими органы государственной власти. Эта норма расположена в главе «Основы конституционного строя», из чего вытекает ее основополагающий и незыблемый характер. Эту нор­му следует рассматривать в неразрывной связи с другими основами федеративного устройства страны, и особенно с теми, кото­рые закреплены в ст. 5 Конституции РФ. Вполне логично, что если субъекты Федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство, то они должны иметь собственные органы го­сударственной власти, которые бы эти конституции (уставы) и законы принимали, исполняли и применяли.

Как бы охраняя самостоятельность субъектов РФ, Конститу­ция РФ не включает перечень конкретных органов власти в субъектах РФ, хотя предыдущая Конституция как раз закрепляла конкретную систему высших органов власти и управления. Такой подход, хотя и способствовал единообразию, по существу сам по себе отрицал самостоятельность субъектов РФ и означал жесткую централизацию власти, которая мало что относила к ведению и полномочиям субъектов Федерации.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положение об органах государственной власти в субъектах РФ следует в Конституции РФ сразу же после перечисления (в ч. 1 ст. 11) фе­деральных органов государственной власти. Законодатель не указывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку эти органы образуются в субъектах РФ само­стоятельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных ор­ганов и их взаимоотношений должна соответствовать федераль­ной, т. е. включать органы, аналогичные Президенту, Федераль­ному Собранию и Правительству на федеральном уровне.

Системный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть и другую ее важную связь, а именно со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти «в Российской Федерации». Следовательно, государственная власть в субъектах РФ должна строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной вла­сти, а также на основе самостоятельности их органов.

Чтобы система органов государственной власти субъектов РФ находилась в единстве с системой органов государственной власти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам кон­ституционного строя, а именно соответствовать республиканской форме правления, принципам демократического, правового, со­циального и светского государства. Следовательно, ни один субъ­ект РФ не вправе создавать систему государственной власти на основе единоличной власти,  каких-либо религиозных догматов, монархической власти и т. п.

На первый взгляд принцип единства государственной власти может показаться как установление прямого подчинения всех ор­ганов власти субъектов РФ соответствующим органам Федера­ции. Но это неверно. На каждом из указанных уровней органы государственной власти действуют в соответствии со своими пол­номочиями, водораздел между которыми позволяет установить ч. 3 ст. II Конституции РФ. Эта статья указывает, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется двумя путями: Конституцией РФ и договорами об этом (см. гл. 19 учеб­ника). Следовательно, объем собственных полномочий — это и есть мера самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ, но в том, что не охватывается «мерой», а, вернее, находится за ее пределами, эти органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам.

В 2005 г. Федеральным законом было проведено совершенствование разграничения полномочий между Федерацией и субъектами РФ, в результате чего полномочия субъектов РФ были рас­ширены. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. были внесены соответствующие изменения в федеральные законы «О занятости населения в Российской Федерации», «Об образовании», «О государственном регулировании тарифов на электри­ческую и тепловую энергию в Российской Федерации», «О есте­ственных монополиях», Жилищный и Водный кодексы, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан и др. (всего более 30). Ныне все эти законы действуют в редакции от 29 декабря 2006 г.

Как бы конкретизируя все требования, вытекающие из принципа единства государственной власти и других основ конститу­ционного строя, Конституция РФ определяет в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов РФ устанав­ливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Здесь, как видим, содержится, по сути, прямое указание на Фе­деральный закон «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной   власти   субъектов   Российской   Федерации»,   который был принят только в 1999 г. (ныне действует в редакции от 29 де­кабря 2006 г.), что привело к большому разнобою в правотворче­стве субъектов РФ.

Федеральным законом установлено, что образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия меж­ду собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными законами, конституциями, уставами, законами и иными норма­тивными правовыми актами субъектов РФ.

Деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) государственная и территориальная целостность РФ;

2) распространение суверенитета Российской  Федерации на всю ее территорию;

3) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

4) единство системы государственной власти;

5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную  в  целях обеспечения  сбалансиро­ванности полномочий и исключения сосредоточения всех полно­мочий или большей их части в ведении одного органа государст­венной власти либо должностного лица;

6)   разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органа­ми государственной власти субъектов РФ;

7)   самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

8)   самостоятельное осуществление своих полномочий органа­ми местного самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта РФ состав­ляют: законодательный (представительный) орган государствен­ной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган госу­дарственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ и иные государственные должности.

Органы государственной власти субъектов РФ и должностные лица несут ответственность за нарушение требований Конститу­ции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ.

В постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ, признав положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации» об ответственности органов власти субъектов РФ не противоречащими Конституции РФ, в то же время указал на наиболее важные элементы порядка применения ответственности, с тем чтобы это не нарушало конституционно-пра­вовой статус субъектов РФ. Суд установил, что процедура реализации данной меры федерального воздействия, завершающаяся принятием федерального закона, включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждается уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признается необходимость федерального воздействия в целях его исполнения; при этом данная мера федерального воздействия не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта субъекта РФ федеральному регулированию, поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы Российской Федерации повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

В отношении отрешения высшего должностного лица (президентов и губернаторов) процедура применения данной меры фе­дерального воздействия, завершающаяся изданием указа Прези­дента РФ, включает в себя в качестве обязательных элементов ре­шение суда о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждаются уклонение от ис­полнения первоначального судебного акта и необходимость феде­рального воздействия в целях обеспечения его исполнения; при этом указанная мера не может быть применена в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего долж­ностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнитель­ного органа субъекта РФ) либо исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ федеральному нормативному акту, так как ее применение обусловливается подтверждением в судеб­ном порядке того, что неправомерный нормативный акт повлек массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражда­нина, угрозу единству, территориальной целостности, националь­ной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

Суд также признал не противоречащими Конституции РФ положения о временном отстранении Президентом РФ по мотиви­рованному представлению Генерального прокурора РФ высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. При этом не исключа­ется обжалование указа Президента РФ в Верховный Суд РФ.

Конституция РФ уделяет особое внимание вопросам организации исполнительной власти в субъектах РФ, поскольку организация этой ветви власти наиболее важна для обеспечения конститу­ционного принципа единства государственной власти в масштабе всей страны. Этим вопросам посвящены ч. 2 ст. 77 и ст. 78 Кон­ституции РФ, которые закрепляют следующие положения:

по определенным полномочиям (в пределах ведения РФ и полномочий  РФ  по  предметам  совместного  ведения   РФ и  ее субъектов) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации;

федеральные органы исполнительной власти для осуществ­ления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;

федеральные  органы  исполнительной  власти  по  соглаше­нию с органами субъектов РФ могут передавать им осуществле­ние части своих полномочий, если это не противоречит Консти­туции РФ и федеральным законам;

органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий;

Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Фе­дерации.

Этими конституционными нормами закрепляется тесная и в то же время гибкая связь между органами государственной вла­сти Федерации и ее субъектов, особенно в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Отсюда, например, вытекает право Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ) издавать по­становления и распоряжения, которые являются обязательными на всей территории страны, а следовательно, и органов исполни­тельной власти субъектов РФ. Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства вправе руководить деятельностью со­ответствующих органов в субъектах РФ, направлять и проверять их работу и т. д.

Органы государственной власти субъектов РФ не могут вос­препятствовать осуществлению на своей территории полномочий федеральной государственной власти — в этом случае Прези­дент РФ и Правительство РФ должны и вправе принять соответ­ствующие меры. Статья 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами госу­дарственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согла­сованного решения он может передать разрешение спора на рас­смотрение соответствующего суда. Во второй части этой статьи закреплено и более сильное право Президента РФ: приостанав­ливать действие актов органов исполнительной власти субъек­тов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и фе­деральным законам, международным обязательствам РФ или на­рушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президентом РФ введен определенный порядок взаимодейст­вия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (Указ от 2 июля 2005 г.). Высшее должно­стное лицо субъекта РФ наделено полномочиями по организации такого взаимодействия и координации. Федеральные министры обязаны согласовывать назначение руководителей своих террито­риальных органов с высшими должностными лицами субъек­тов РФ, но после двух отказов вправе назначить соответствующих лиц самостоятельно.

В целях учета интересов субъектов РФ федеральным законом предусматривается определенный порядок рассмотрения Госу­дарственной Думой законопроектов по предметам совместного ведения. Такие законопроекты согласовываются с законодатель­ными органами государственной власти субъектов РФ и высши­ми исполнительными органами государственной власти субъек­тов РФ; эти проекты после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания направляются в законодательные орга­ны государственной власти субъектов РФ и высшие исполни­тельные органы государственной власти субъектов РФ для пред­ставления в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на них.

Основы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов РФ.

Организация государственной власти составляет обязательный предмет регулирования конституций и уставов субъектов РФ. Ус­тановление общих принципов организации системы органов го­сударственной власти относится к совместному ведению Россий­ской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конститу­ции РФ). Субъекты РФ также опираются на другое положение Конституции РФ, согласно которому они образуют свои органы государственной власти самостоятельно (ч. 2 ст.   11).

Как уже отмечалось, отсутствие в течение длительного време­ни федерального закона об общих принципах организации систе­мы органов государственной власти побудило субъекты РФ к созданию таких систем по собственным представлениям. Естест­венно, что они (по крайней мере, большинство) ориентировались на президентскую форму правления. Но были и отдельные ис­ключения или особенности, порожденные инерцией следования традициям предшествующей Конституции РФ.

Конституции и уставы закрепляют в качестве основ конститу­ционного строя системы органов государственной власти, в число которых входят президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор других субъектов РФ (в некоторых республиках единоличного главы государства нет), законодатель­ный (представительный) орган (с разными названиями), прави­тельство (кабинет, администрация). В систему органов государст­венной власти иногда отдельно включается конституционный суд. И хотя в целом эта схема за некоторыми исключениями по­вторяет федеральную, по форме системы органов власти субъек­тов РФ все же очень разнятся. Это объясняется тем, что субъек­ты РФ, и особенно республики, стремятся внести в системы органов власти региональную (национальную) специфику или просто уйти от однообразия.

Определяя порядок разграничения предметов ведения и пол­номочий органов субъекта РФ и федеральных органов, конститу­ции и уставы чаще всего прямо исходят из принципов, установ­ленных Конституцией РФ. Это в полной мере соответствует ст. 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ субъ­екты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

При решении вопросов организации государственной власти подавляющее большинство субъектов РФ закрепляют в конститу­циях и уставах принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также само­стоятельность каждой власти в пределах своей компетенции.

Однако закрепление в конституции или уставе принципа разде­ления властей не привело повсюду к последовательному решению важного и сложного вопроса о взаимоотношениях между законода­тельной и исполнительной властями. Здесь часто проявлялась тен­денция к установлению определенных форм подотчетности ис­полнительной власти по отношению к законодательной. В ряде субъектов РФ (Алтайский край, Читинская область, Тамбовская область и др.) в уставы были включены положения, по существу, нарушавшие принцип разделения властей и делавшие явный крен в пользу приоритета представительных органов государст­венной власти, что проявлялось в предоставлении этим органам ряда несвойственных им прав. В Республиках Татарстан и Уд­муртия парламент (Государственный Совет) рассматривался в Конституции как высший представительный, законодательный и контрольный орган, вследствие чего кабинет министров нес пе­ред ним ответственность.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 января 1996 г. о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края отметил, что конституционный принцип единства государствен­ной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из фе­деральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодатель­ной власти. Поскольку, согласно Конституции РФ, законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недо­пустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в под­чиненное  по  отношению  к представительному органу положение.

Это противоречило бы и ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ, так как созда­вало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по оп­ределенным полномочиям федеральные органы исполнительной вла­сти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государствен­ной власти, органы государственной власти в субъектах РФ форми­руются на тех же принципах, что и федеральные.

После принятия этого постановления положение в целом вы­правилось.

Нормами конституций и уставов субъектов РФ закрепляются основы и третьей ветви государственной власти — судебной. По­давляющее большинство субъектов РФ закрепляют положения о судебной власти как о составной части государственной власти на своей территории наряду с законодательной и исполнитель­ной. Эти положения, однако, не относятся к находящимся на территории субъектов РФ федеральным судебным органам.

Конституции и уставы ряда субъектов РФ закрепляют созда­ние конституционных или уставных судов как своих органов го­сударственной власти, т. е. вне какой-либо связи с Конституци­онным Судом РФ, что соответствует Конституции РФ и Феде­ральному конституционному закону.

 

2.     Правовой статус представительных органов субъектов РФ.

            Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разде­ления властей, который закреплен во всех конституциях и уста­вах. Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представи­тельные) органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного про­цесса, процедуры рассмотрения вопросов.

В некоторых регионах периодически возникают конфронтационные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, как бы выходит на авансцену по­литической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее замет­ной, поскольку самые принципиальные вопросы государствен­ной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет фунда­ментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти.

Федеральные законодательные принципы. Эти принципы закре­плены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В За­коне установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единствен­ным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наимено­вание и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъ­екта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа также ус­танавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.

Федеральным законом установлено, что не менее 50% депута­тов законодательного органа государственной власти субъек­та РФ (в двухпалатном законодательном органе государственной власти субъекта РФ не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропор­ционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в де­путаты, выдвинутых избирательными объединениями в соответ­ствии с законодательством о выборах.

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной посто­янной основе, устанавливается законодательным органом само­стоятельно. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ является  правомочным,  если  в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа де­путатов.

Право законодательной инициативы в законодательном орга­не субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного ор­гана), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общест­венным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

В случае отклонения высшим должностным лицом закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

Полномочия законодательного (представительного) органа го­сударственной власти субъекта могут быть прекращены досрочно в случае роспуска указанного органа высшим должностным ли­цом или вступления в силу решения соответствующего суда.

Высшее должностное лицо вправе принять решение о досроч­ном прекращении полномочий законодательного органа в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а за­конодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Законодательный орган принимает конституцию (устав) и по­правки к ней, законы субъекта РФ, осуществляет законодатель­ное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ. По представлению Прези­дента РФ он принимает решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. При отклонении кандидатур Президент проводит консультации с за­конодательным органом власти, но при третьем отклонении он вправе распустить данный орган. В этом случае не позднее чем через 120 дней назначаются внеочередные выборы.

Законом субъекта РФ утверждается бюджет и бюджеты вне­бюджетных фондов и отчеты об их исполнении, представленные высшим должностным лицом или руководителем высшего ис­полнительного органа государственной власти, устанавливаются порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления и распоряжения собственностью субъек­та РФ, порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ, утверждается структура исполнительных органов и др.

Если законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного преду­смотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и после истече­ния данного срока судом установлено, что в результате были соз­даны препятствия для реализации полномочий федеральных ор­ганов государственной власти, органов местного самоуправле­ния, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ.

Если же в течение трех месяцев после этого законодательный орган не принял в пределах своих полномочий меры по исполне­нию решений суда, Президент РФ вправе распустить этот орган власти. Полномочия прекращаются со дня вступления в силу ре­шения Президента. Срок, в течение которого Президент вправе вынести предупреждение законодательному органу или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать од­ного года со дня вступления в силу решения суда.

Депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с феде­ральным законом активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 января 2002 г. признал неконституционным положение Конституции Татарстана, согласно которому пассивным избирательным пра­вом на выборах в Госсовет Республики по административно-тер­риториальным избирательным округам обладают лишь постоян­но проживающие или работающие на территории округа лица.

Решение Суда носит общеобязательный характер для всех анало­гичных норм в других субъектах РФ.

Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В течение срока своих полномочий депутат не может быть де­путатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государ­ственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципаль­ные должности и муниципальные должности муниципальной службы. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Гарантии депутатской деятельности устанавливаются консти­туцией (уставом) и законом субъекта РФ. В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных ме­роприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или ад­министративным делам, установленный федеральными законами.

Депутат не может быть привлечен к уголовной или админист­ративной ответственности за высказанное мнение, позицию, вы­раженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномо­чий. Данное положение не распространяется на случаи, когда де­путатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена фе­деральным законом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 2002 г. подтвердил свою прежнюю правовую позицию, согласно которой законодатель субъекта РФ, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматри­вать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации.

В то же время Суд указал на необходимость специальных га­рантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий, к числу которых относится публично-право­вой институт парламентской неприкосновенности, призванной оградить депутата от неправомерного вмешательства в его дея­тельность, от попыток оказать на него давление путем привлече­ния или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Конституционный Суд указал на общепризнан­ный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении сроков полномочий. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответствен­ности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голо­совании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Но запрет на привлечение депутата к уголовной или административной ответ­ственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно- и административно-процес­суального характера без согласия законодательного органа субъ­екта РФ не соответствует Конституции РФ.

Федеральный судебный контроль. Принципиальный и важный вопрос связан с возможностью федеральных судов, находящихся на территории того или иного субъекта РФ, отменять законы, принятые законодательным органом этого субъекта РФ в случае их противоречия федеральному закону. Длительное время суды по протесту прокуроров объявляли такие законы недействитель­ными, т. е. утрачивающими силу с самого момента их принятия. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос по этому вопро­су и установил в постановлении от 11 апреля 2000 г., что суды не вправе объявлять законы субъектов РФ недействительными (это, в частности, нарушает принцип разделения властей, ибо означает вторжение судебной власти в прерогативы парламента). В то же время было признано конституционным объявлять закон субъек­та РФ, противоречащий федеральному закону, недействующим, т. е. не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законода­тельным органом субъекта РФ. При этом, естественно, сохраня­ется конституционное право соответствующих органов и лиц обращаться в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъек­та РФ.

Республики. Наиболее распространенными, общеупотреби­тельными наименованиями представительных органов республик являются: Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент. Не­которые республики именуют свои представительные органы с учетом национальной терминологии (Народный Хурал в Бурятии и Калмыкии, Верховный Хурал — парламент в Тыве, Народное Собрание — Халньа Гулам — парламент в Ингушетии и др.). Кон­ституции закрепляют их как высшие законодательные и предста­вительные органы государственной власти.

Представительные органы в республиках избираются на осно­ве всеобщего, равного и прямого избирательного права при тай­ном голосовании. Депутатом, как правило, может быть избран гражданин республики, достигший 21 года, имеющий право уча­ствовать в выборах и проживающий в республике. Сроки полно­мочий парламентов колеблются в пределах четырех-пяти лет.

Порядок избрания в законодательный орган иногда отклонял­ся от положений, установленных федеральными законами, что приводило к нарушению важнейшего принципа представитель­ной демократии: равенства голосов избирателей. Так, в Башкор­тостане Законом «О выборах депутатов Государственного Собра­ния» от 13 октября 1994 г. было предусмотрено, что для регистра­ции в избирательном округе кандидата в депутаты требуется собрать в его поддержку подписи не менее 5% от общего числа избирателей округа, хотя по Федеральному закону максимальное число подписей не может превышать 2%. Этим же Законом Баш­кортостана была введена обязанность предоставления в окруж­ную избирательную комиссию списка из не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение в кандидаты в депутаты, хотя Федеральный закон этого не предусматривал.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 июня 1996 г. по делу о проверке положений Закона Республики Башкортостан на­помнил, что субъект РФ вправе наряду с основными гарантиями из­бирательных прав граждан, закрепленными Федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, ука­зал, что, завысив требования, республиканский закон поставил граж­дан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов  РФ.   На этом  основании упомянутые  положения закона были признаны не соответствующими Конституции РФ.

Нарушение равного участия граждан в избрании представи­тельного органа стало предметом рассмотрения Конституцион­ным Судом РФ дела о проверке конституционности Закона Чу­вашской Республики от 26 августа 1994 г. о выборах депутатов Государственного Совета.

Выборы в Государственный Совет Чувашской Республики прово­дились в марте, мае и июне  1994 г. на основе Закона от 24 ноября 1993      г.  «О  выборах депутатов  Государственного  Совета Чувашской Республики» в редакции от 20 января  1994 г. При этом из установ­ленного  Конституцией Чувашской   Республики общего численного состава Государственного Совета, равного 47 депутатам, были избра­ны 44 депутата.  Для  завершения  формирования   Государственного Совета на 27 ноября 1994 г. был назначен еще один тур выборов. Од­новременно вновь избранный состав Государственного Совета 26 ав­густа 1994 г. принял Закон «О внесении изменений и дополнений в
Закон   "О   выборах депутатов   Государственного   Совета  Чувашской Республики"». Этим Законом, в частности, было исключено положе­ние о том, что избранным по большинству голосов считается канди­дат в депутаты,  получивший при повторном голосовании не менее
25%  от числа голосов граждан,   внесенных в списки  избирателей. 4 декабря 1994 г. в результате проведения последнего этапа повторного голосования на основе Закона в новой редакции были доизбраны все остальные члены Государственного Совета Чувашской Республики.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 июля 1995 г. отметил, что Государственный Совет Чувашской Республики был не вправе распространять действие новых норм на регулирование отно­шений по выборам в представительный орган государственной вла­сти Чувашской Республики, который начал формироваться в марте 1994  г. в соответствии с прежним порядком. Новые положения Зако­на изменили правила подсчета голосов в процессе проведения выбо­ров, т. е. когда формирование Государственного Совета еще не за­вершилось. В результате для кандидатов, баллотировавшихся в Госу­дарственный Совет до внесения изменений в Закон, действовали при
повторном голосовании одни условия, а для кандидатов, участвовав­ших в следующем туре повторного голосования на основе новой ре­дакции Закона, — другие. Изменением правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов был нару­шен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов.

Указанные изменения в процедуре выборов в Государственный Совет привели к неравенству граждан при осуществлении ими пас­сивного и активного избирательного права в ходе одних и тех же выборов. На их первом этапе к кандидатам в депутаты предъявлялись более высокие требования, что было обусловлено более жесткими нормами прежней редакции Закона относительно числа голосов, не­обходимых для избрания в Государственный Совет. В результате и избиратели не смогли в ряде случаев на равных основаниях реализо­вать свое право на представительство в законодательном органе Чу­вашской Республики. Таким образом, был нарушен принцип равен­ства граждан, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ, который оп­ределяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе предусмотренного ст. 32 Конституции РФ права избирать и быть избранным в органы государственной власти. Нарушение принципа равенства избирательных прав при формиро­вании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъек­тов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) и, следовательно, может поста­вить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.

Нормативные положения постановлений Конституционного Суда РФ сохраняют силу и значение, хотя субъекты внесли изме­нения в свои правовые акты. Представительные органы респуб­лик являются однопалатными. Смысл разделения парламента на две палаты в некоторых республиках (Башкортостан, Кабардино-Балкария, Карелия, Якутия) сводится к распределению полномо­чий между ними по принципу «сенат — нижняя палата», причем «верхняя» палата работает на непостоянной основе, а вторая — на постоянной. Палаты двухпалатного органа обычно заседают раз­дельно, а на совместные заседания собираются для заслушивания посланий и докладов высшего должностного лица субъекта, по­сланий конституционного суда, докладов правительства и других вопросов, предусмотренных конституцией субъекта.

Структура отдельных парламентов отличается необычностью. Так, в Республике Тыва представительная система состоит из Верховного Хурала и Великого Хурала, причем первый выполня­ет обычные парламентские функции, а второй обладает исклю­чительным правом вносить изменения и дополнения в Конститу­цию Республики.

Численный состав парламентов определяется Конституциями и законами республик, а следовательно, определяется на основе норм представительства, соответствующих размеру территории и численности населения каждой республики. Работа парламентов строится в соответствии с регламентами, на основе проведения сессий, число которых обусловливается необходимостью, но обычно не реже двух раз в год.

Руководящие органы представительных органов республик включают председателя и его заместителей, избираемых парла­ментом или палатой, и некоторых других лиц (в Саха (Якутия), например, избирается постоянный Секретарь палаты). В некото­рых республиках избирается президиум парламента, который включает Председателя, его заместителей и председателей коми­тетов парламента. Из числа депутатов образуются постоянные комитеты (комиссии), которые рассматривают законопроекты, осуществляют контроль за исполнением законов и других реше­ний парламента. Депутаты входят также в разного рода ревизион­ные, мандатные и иные специальные комиссии. В Дагестане пар­ламентом образуется счетная палата, функцией которой является контроль за исполнением бюджета.

Деятельность парламентских учреждений в существенной сте­пени зависит от взаимодействия или борьбы партийных фракций и групп. В регламентах определяются критерии и порядок созда­ния таких политических образований, их участие в руководящих органах и влияние на организацию работы.

В конституциях республик подробно регламентируется зако­нодательный процесс. Право законодательной инициативы, как правило, принадлежит депутатам, главе государства, правительст­ву, прокурору, высшим судебным органам и конституционному суду республики, органам местного самоуправления. Это право также предоставляется профсоюзам в лице республиканского Со­вета профсоюзов (Мордовия, Карачаево-Черкесия, Татарстан), партиям и общественным объединениям (Кабардино-Балкария), общественным организациям (Карелия), съезду и народу (Коми). Есть и другие особенности.

Законы проходят несколько стадий обсуждения, включая ко­митеты и комиссии, и принимаются парламентом простым боль­шинством голосов. Затем в установленный срок они направляют­ся главе республики (президенту) для подписания и опубликова­ния. При этом глава республики обладает правом отлагательного вето, которое может быть преодолено двумя третями голосов де­путатов парламента. Но и здесь есть некоторые особенности.

Края, области и другие субъекты РФ. Представительная систе­ма этих субъектов Федерации принципиально ничем не отлича­ется от республиканской. Аналогичны или схожи роль законода­тельных органов в системе органов государственной власти, их взаимоотношения   с   главой   администрации    (исполнительной власти), порядок образования и работы. Но есть и некоторые от­личия.

Все основные вопросы организации и деятельности законода­тельных органов субъектов РФ регламентированы в уставах и за­конах. Наименования законодательных органов различны (Госу­дарственная Дума, Дума, Областная Дума, Собрание депутатов, городская Дума (г. Москва), Законодательное Собрание и др.). Все эти парламенты однопалатные и избираются на основе все­общего, равного и прямого избирательного права при тайном го­лосовании. Обычный срок — четыре года.

Порядок образования представительных органов в краях и об­ластях, имеющих в своем составе национальные округа, отлича­ется некоторыми особенностями.

Большинство законодательных органов рассматриваемых субъектов РФ являются однопалатными. Однако есть и двухпа­латные (Свердловская область), причем выборы в одну палату проводятся на основе пропорционального представительства, а в другую — на основе мажоритарной системы относительного большинства.

Компетенция законодательных органов довольно широка, она включает вопросы организации государственной власти и мест­ного самоуправления, экономического и социального развития и др.

Внутренняя организация и порядок работы законодательных органов края, области и других субъектов РФ практически не от­личаются от республиканских. Они также формируют постоян­ные комитеты и комиссии, избирают председателя и заместите­лей и т. д. Их законодательные акты обязательны для исполне­ния всеми гражданами, должностными лицами, организациями, предприятиями, учреждениями, находящимися на территории данного субъекта РФ.

 

3.     Суды субъектов Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Конституционный суд Республики Дагестан.

            В соответствии с положениями Федерального конституцион­ного закона «О судебной системе Российской Федерации» феде­ральные суды, а также конституционные (уставные) суды и ми­ровые судьи субъектов РФ составляют единую судебную систему Российской Федерации.

К федеральным судам, действующим на территории субъек­тов РФ, относятся верховные суды республик, краевые и облаcтные суды, суды городов федерального значения, суды автоном­ной области и автономных округов; районные суды, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ.

К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции.

Конституционные и уставные суды создаются в качестве выс­шего органа судебной власти по защите конституционного строя республики. Они проверяют конституционность законов и нор­мативных правовых актов республики, решают вопросы о кон­ституционности политических партий, дают заключения о дейст­виях главы государства, разрешают споры о компетенции, дают толкования республиканских конституций, рассматривают жало­бы граждан на нарушение конституционных прав и др. Хотя в различных республиках объем полномочий конституционных су­дов неодинаков, в целом их компетенция напоминает компетен­цию Конституционного Суда РФ. В отличие от судов комитеты конституционного надзора не выносят окончательных решений о неконституционности законов, считая, что это позволяет парла­менту самому решить соответствующий вопрос.

Состав конституционных судов и комитетов колеблется от трех (Бурятия) до семи человек (Кабардино-Балкария), их назна­чают или избирают законодательные органы республик.

Конституции устанавливают порядок назначения судей, воз­растные критерии и т. д., причем часто закрепляемые условия от­личаются от тех, которые закреплены в федеральных законах.

В других субъектах РФ (края, области и др.) судебные органы и требования к судьям закрепляются в соответствии с федераль­ным конституционным регулированием. Эти субъекты РФ, как и республики, стали проявлять интерес к созданию судов, имею­щих функции конституционного контроля. Такие суды, прове­ряющие соответствие законов уставу данного субъекта РФ, на­зывают уставными. Конституционные и уставные суды не полу­чили пока широкого распространения, их число составляет только 15.

В конституциях и уставах субъектов РФ закрепляется право­вой статус органов прокуратуры, адвокатуры и нотариата. При этом иногда проявляется тенденция вывести прокуроров из еди­ной централизованной системы Российской Федерации, что про­тиворечит Конституции РФ.

 

Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации являются органами конституционного (уставного) судебного контроля на территории субъекта Федерации. В форме конституционного судопроизводства они осуществляют судебную власть в целях защиты конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина.

Местом постоянного пребывания Конституционного (уставного ) суда является столица республики или административный центр субъекта Федерации. На здании, занимаемом конституционным (уставным) судом, поднимается Государственный флаг Российской Федерации и флаг субъекта Федерации.

Конституционные (уставные) суды предназначены для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления их конституциям (уставам), а также для толкования конституций (уставов) субъектов РФ.

Судьёй конституционного (уставного) суда субъекта РФ может быть российский гражданин, достигший возраста 25 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, имеющий высшее юридическое образование.

Законодательством субъектов Федерации предусматриваются и некоторые дополнительные требования к кандидатам на должности Конституционных (уставных) судов: безупречная репутация, высокая квалификация в области права и т.д.

Срок полномочий судей устанавливается законами и иными нормативными актами субъектов РФ. Численный состав судов также предусматривается региональным законодательством.

 

Конституционные (уставные) суды выносят следующие виды решений:

1) Постановления конституционного (уставного) суда – это наиболее распространённая форма решений судов. Так они называются в качестве основной формы актов органов конституционного (уставного) контроля во всех анализируемых законах о конституционных (уставных) судах Субъектов РФ.

2) Заключения конституционных (уставных) судов – указывается как возможная форма решения.

3) Определения конституционного (уставного) суда – упоминается в качестве разновидностей актов этого суда в Адыгеи (1996), Башкортостана (1997), Курганской области (2000).

 

СМ. Закон РД «О Конституционном суде РД» от 2 февраля 2010 г.

 

4.     Система органов государственной власти в Республике Дагестан.

 Республика Дагестан - Дагестан есть единое демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, выражающее волю и интересы всего многонационального народа Дагестана.

Государственная власть в Республике Дагестан осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Государственную власть в Республике Дагестан осуществляют Глава Республики Дагестан, Народное Собрание Республики Дагестан, Правительство Республики Дагестан, Cуды Республики Дагестан.

Глава Республики Дагестан является высшим должностным лицом Республики Дагестан и возглавляет исполнительную власть Республики Дагестан. Глава Республики Дагестан наделяется полномочиями Народным Собранием Республики Дагестан по представлению Президента Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом и Конституцией Республики Дагестан, сроком на 5 лет.

Народное Собрание - парламент Республики Дагестан - является постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Дагестан. Народное Собрание Республики Дагестан состоит из 90 депутатов и избирается сроком на пять лет.

Правительство Республики Дагестан является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Дагестан. Правительство Республики Дагестан формируется Главой Республики Дагестан в составе Председателя Правительства Республики Дагестан, заместителей Председателя Правительства Республики Дагестан и министров Республики Дагестан. Председатель Правительства Республики Дагестан назначается Главой Республики Дагестан с согласия Народного Собрания Республики Дагестан.

Глава Республики Дагестан.

Глава Республики Дагестан является высшим должностным лицом Республики Дагестан и возглавляет исполнительную власть Республики Дагестан.

Глава Республики Дагестан проводит политику, направленную на обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Дагестан, законов Республики, Дагестан, законности и правопорядка, соглашений и договоров, заключенных от имени Республики Дагестан, равноправия народов, прав и свобод человека и гражданина и сохранение единства и территориальной целостности республики.

Глава Республики Дагестан в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Республики Дагестан и законами Республики Дагестан определяет основные направления развития Республики Дагестан.  

Глава Республики Дагестан представляет Республику Дагестан в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Республики Дагестан.

Глава Республики Дагестан при осуществлении своих полномочий обязан соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, Конституцию Республики Дагестан и законы Республики Дагестан, а также исполнять указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. (См. Конституцию РД).

Глава Республики ст. 75-83

Народное Собрание ст. 59-74

Правительство ст. 84-91

Судебная власть 92-97