Лекция ПСА часть 1. Решения Конституционного Суда Российской Федерации общая характеристика.

 

Решения Конституционного Суда Российской Федерации общая характеристика.

 

Занятие 1.

1.      Понятие и виды решений.

 Конституционный Суд РФ при реализации своих полномочий разрешает самые различные вопросы, в которых выражается воля Суда. Реализуя судебную власть, Конституционный Суд РФ принимает решения, которые являются правовыми актами. Именно через свои решения Конституционный Суд РФ обеспечивает прямое действие Конституции РФ, устраняет неконституционные акты, т. е. нарушения в правовой системе и правоприменительной практике. Решение высшего органа конституционного контроля - это акт, "которым Конституционный Суд Российской Федерации в пределах своей компетенции выражает свою волю посредством констатации юридически значимых фактов и изложения государственно-властных велений".

По функциональному значению акты Конституционного Суда РФ можно классифицировать на итоговые решения, организационные и иные акты. Итоговыми актами являются решения, принимаемые в результате рассмотрения дела по существу вопроса, поставленного в обращении. Организационными можно признать акты, которые принимаются в целях организации судопроизводства по конкретному делу, в целях обеспечения организации и деятельности самого Суда. К иным относятся акты, не связанные с рассмотрением конкретных дел и с организационными вопросами.

Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (1994г.) установлены виды решений, порядок их принятия, требования, предъявляемые к решениям, содержание и форма последних, а также порядок реализации решений Конституционного Суда РФ. Кроме этого, действующий закон о Конституционном Суде РФ однозначно решил следующий вопрос: все решения, принимаемые по существу дела, именуются постановлениями, во всех остальных случаях выносятся определения. Исключением являются заключения, принимаемые Конституционным Судом РФ по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Это решение не обладает характеристиками властного акта, так как заключение лишь оценивает соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ. По организационным вопросам своей деятельности (например, об избрании Председателя Конституционного Суда РФ, его заместителя, судьи-секретаря, о формировании персонального состава палат, о принятии Регламента и т. д.) Конституционный Суд РФ принимает решения.

Таким образом, основным видом итогового решения Конституционного Суда РФ является постановление. По юридическим последствиям постановление является обязательным и окончательным решением Конституционного Суда РФ по существу рассмотренного дела. Именно в постановлении Конституционный Суд РФ выражает свои правовые позиции по отношению к тем вопросам, которые исследовались при рассмотрении конкретного дела. Через постановление определяется отношение к конституционности закона, иного нормативного акта, этим актом оформляется официальное толкование Конституции РФ, решаются иные подведомственные Суду вопросы. Постановление, в частности, в силу своего наименования определяет властный и распорядительный характер итогового решения Суда. Кроме этого, властный характер постановления проявляется в том, что оно выносится именем Российской Федерации.

Определения принимаются по процедурным вопросам. Причем в одном случае, вынося определение, Конституционный Суд РФ решает судьбу запроса (например, определение об отказе в рассмотрении дела). В другом, принимая определение, Конституционный Суд РФ тем самым обеспечивает процесс слушания дела (дополнительный вызов свидетелей, проведение дополнительной экспертизы, отложение рассмотрения дела и т. д.). Определения, имеющие, по мнению Суда, особое значение, оформляются в виде отдельного акта и по решению Суда могут быть опубликованы. Иные определения оформляются протоколом. Вместе с тем в Законе называются определения, которые в обязательном порядке оформляются в виде отдельного документа (например, об отказе в принятии обращения к рассмотрению, о разъяснении решения, о передаче дела палатой на рассмотрение в пленарное заседание и др.). Учитывая изложенное, можно констатировать, что определения, как разновидность решений Конституционного Суда РФ, имеют разную юридическую силу.

Особый вид решений Конституционного Суда РФ, принимаемых в более простом порядке, составляют предложения Суда, вносимые в порядке реализации права законодательной инициативы, а также послания Конституционного Суда РФ. К этой же группе решений можно отнести заявления, с которыми может выступать по уполномочию Суда его Председатель. Вне реализации конституционного судопроизводства также оказываются представления, вносимые Конституционным Судом РФ в Совет Федерации, например, по вопросам прекращения полномочий судьи. Названные заявления, предложения, послания, представления не являются самостоятельными решениями, так как не обладают теми юридическими свойствами, которые присущи иным решениям Конституционного Суда РФ.

Следует иметь в виду, что решение, принятое как в пленарном заседании, так и в заседании палаты, обладает одинаковой силой и признается решением Конституционного Суда РФ.

Обобщая сказанное, следует отметить, что решения Конституционного Суда РФ как органа государственной власти, осуществляющего конституционный контроль, представляют собой юридически оформленные выводы Суда по материальным, процессуальным или организационным вопросам, рассматриваемым Судом в процессе его деятельности, с соблюдением особых процедур, определенных Законом.

Сущность решений, принимаемых Конституционным Судом РФ, состоит в том, что они, прежде всего, являются правовыми актами органа государственной власти.

Во-вторых, в решениях Суда выражена его воля.

В-третьих, Суд посредством принятия решений устанавливает юридически значимые факты.

Значение решений Конституционного Суда РФ обусловлено задачами конституционного правосудия, которыми являются защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории РФ.

Конституционный Суд РФ, разрешая дела по существу от имени Российской Федерации, решает вопросы о соответствии или несоответствии нормативных актов Конституции РФ. Однако не всегда достаточным является лишь установление факта соответствия или несоответствия конституционности того или иного нормативного акта.

Суд фактически совершенствует смысл конституционных норм посредством официального толкования Конституции РФ, устраняет неопределенность в ее терминах или положениях. Более того, своими правовыми позициями Суд создает важные правоположения для норм всего законодательства. Нередко Конституционный Суд РФ своими решениями сохраняет действие тех или иных норм, но уточняет, в каком понимании они могут использоваться, в каком аспекте они не будут противоречить Конституции РФ. На сегодняшний день нет иного государственного органа, который был бы вправе выявлять конституционный смысл тех или иных положений нормативных актов, причем с обязательными для всех правовыми последствиями.

Таким образом, значение решений Конституционного Суда РФ проявляется в защите конституционных норм, восстановлении и обеспечении прямого действия Конституции РФ, а также в воспитании уважения к Основному закону государства.

 

2.               Требования, предъявляемые к решениям. Структура решений Конституционного Суда РФ.

            Требования, которым должно соответствовать решение Конституционного Суда РФ, предусмотрены Законом. Одни требования предъявляются к содержанию судебного решения, другие - к его форме.

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 74) устанавливает ряд требований к решениям, выносимым Судом, без которых невозможно гарантирование юридических признаков решений.

Во-первых, решения должны основываться только на тех материалах, которые были исследованы самим Конституциейным Судом РФ. Это могут быть документы, представленные Суду для ознакомления, выступления сторон, экспертов, свидетелей.

Во-вторых, принимая решение, Конституционный Суд РФ для обеспечения обоснованности и полноты решения должен оценить:

ü    буквальный смысл рассматриваемого акта, когда анализу подлежит собственно текст самого нормативного акта;

ü    смысл, придаваемый акту официальным и иным толкованием, которое может исходить от органа, издавшего акт, от высших федеральных судебных органов, а также толкование, даваемое соответствующему нормативному акту в различных инструктивных материалах;

ü    смысл, придаваемый сложившейся правоприменительной практикой;

ü    место рассматриваемого акта в системе правовых актов, в том числе с учетом принципа соответствия актов низшего уровня актам более высокого уровня.

В-третьих, Конституционный Суд РФ связан предметом обращения, а потому вправе принимать постановление и давать заключение только по тем вопросам, которые поднимались в обращении. Более того, Конституционный Суд РФ вправе рассматривать только ту часть акта, конституционность которой подвергается сомнению. Если же вопрос касается спора о компетенции, Суд проверяет только конкретную часть компетенции государственного органа. Суд не может самостоятельно инициировать рассмотрение дела, не может в ходе рассмотрения конкретного нормативного акта привлечь к анализу иные акты, содержащие аналогичные нормы, например акты других субъектов РФ. Именно поэтому, если Конституционный Суд РФ признал нормативный акт либо его отдельное положение не соответствующим Конституции РФ, то в соответствии с частью второй ст. 87 названного Закона выводы Суда являются "основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре, либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными".

В-четвертых, каждое решение, принимаемое Конституционным Судом РФ по существу, излагается в виде отдельного документа.

Вышеназванным законом предъявляются требования и по содержанию решения (ст. 75). Решение должно состоять из трех частей: вводной, мотивировочной и резолютивной.

Вводная часть решения содержит:

ü    наименование решения, дату и место его принятия;

ü    персональный состав Конституционного Суда РФ, принявший решение;

ü    необходимые данные о сторонах;

ü    формулировку рассматриваемого вопроса, поводы и основания к его рассмотрению;

ü    нормы Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которым Суд вправе рассматривать данный вопрос.

Описательная (мотивировочная) часть должна содержать:

ü    требования, содержащиеся в обращении;

ü    фактические и иные обстоятельства, установленные Конституционным Судом РФ;

ü    нормы Конституции РФ и названного Закона, которыми руководствовался Суд при принятии решения.

Резолютивную (постановляющую) часть составляют:

ü    доводы в пользу принятого решения;

ü    формулировка решения;

ü    указания на окончательность и обязательность решения;

ü    порядок вступления решения в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования.

Законом предъявляются жесткие требования к порядку принятия итогового решения. Оно принимается голосованием, которое проводится только открыто (в том числе и в случаях проведения закрытых слушаний). Председательствующий при принятии любого решения всегда голосует последним, его голос при этом приравнивается к голосам остальных судей. Во всех случаях решение Конституционного Суда РФ принимается простым большинством участвующих в голосовании судей. Исключение составляет решение о толковании Конституции РФ, которое принимается большинством не менее двух третей от общего числа судей (имеются исключения квалифицированного голосования и по процедурным вопросам, например, о прекращении полномочий судьи при совершении им порочащего поступка, о досрочном освобождении от должности Председателя Конституционного Суда РФ и др.).

Если при принятии решения по делу о проверке конституционности нормативного акта, договора между органами государственной власти, не вступившего в силу международного договора РФ голоса судей разделились поровну, решение считается принятым в пользу конституционности оспариваемого акта. Однако при принятии решения по спорам о компетенции все же необходимо большинство голосов, поэтому в случае разделения голосов поровну допускается возможность переголосования.

Достаточно жесткие требования предъявляются законом к процедуре дачи заключения. Во-первых, инициировать данный вопрос может только Совет Федерации не позднее одного месяца с момента принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения Президента РФ. Во-вторых, Конституционный Суд РФ обязан не позднее десяти дней после регистрации поступившего запроса дать заключение о соблюдении или несоблюдении установленного порядка выдвижения такого обвинения.

При обсуждении итогового акта судьи могут прийти к выводу, что необходимо принять решение, не совпадающее с ранее высказанной правовой позицией, выраженной в принятых решениях Суда. Если подобные сомнения возникают при рассмотрении дела палатой, закон допускает возможность передачи его на рассмотрение в пленарное заседание Суда. В этом случае палата оформляет передачу рассмотрения дела определением, в котором обосновывается невозможность применения ранее высказанной правовой позиции.

Решение, оформляемое в виде отдельного документа, с указанием мотивов его принятия, обязательно подписывается всеми судьями, участвующими в голосовании. Причем решение подписывается даже теми судьями, которые высказались против принятия решения, т. е. не согласились с выводами Суда по конкретному вопросу.

Решение Конституционного Суда РФ вступает в силу только после его провозглашения, поэтому итоговое решение немедленно провозглашается в полном объеме в открытом заседании Конституционного Суда РФ (даже если дело рассматривалось в закрытом заседании) сразу после его подписания всеми судьями, участвовавшими в голосовании. Необходимо отметить, что момент окончания слушания дела не совпадает с моментом провозглашения решения. Поэтому стороны по соответствующему делу заранее оповещаются о времени провозглашения решения.

После оглашения решение направляется всем заинтересованным лицам, а именно: судьям Конституционного Суда РФ; сторонам; Президенту РФ; Совету Федерации, Государственной Думе; Правительству РФ; Уполномоченному по правам человека РФ; Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ; Генеральному прокурору РФ; министру юстиции РФ; иным государственным органам и организациям, общественным объединениям, должностным лицам и гражданам.

Закон устанавливает срок направления постановлений и заключений названным органам, должностным лицам, определяя его двумя неделями со дня их подписания.

Принятое, оглашенное и доведенное до сведения итоговое решение Конституционного Суда РФ (постановление и заключение) подлежит обязательному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти РФ, субъектов РФ. Таковыми являются "Российская газета", "Парламентская газета" и "Собрание законодательства Российской Федерации". Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не конкретизировал срок, в течение которого решение должно быть опубликовано. На основании Федерального закона от 14 июля 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" решение подлежит опубликованию в официальных источниках опубликования в течение семи дней после его подписания судьями. Представляется, что подобные сроки должны быть непосредственно указаны в самом Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Если итоговое решение касается органов государственной власти субъектов РФ, оно должно быть опубликовано в официальных изданиях органов государственной власти этих субъектов РФ. Названный Закон также предусмотрел обязательное опубликование решений Суда в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации". Кроме итоговых решений, в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации" по решению самого Суда могут публиковаться и иные важные акты органа конституционного контроля.

Практике известны случаи нарушения подобных требований. Примером может служить отношение Республики Башкортостан к обязанности опубликовать определение Конституционного Суда РФ, в котором, в частности, констатировалось несоответствие отдельных положений Конституции Республики

Башкортостан Конституции РФ. Республиканские органы государственной власти нарушили все возможные сроки опубликования решений Конституционного Суда РФ. Более того, они собирались опубликовать решение Суда не в "Советской Башкирии - Известиях Башкортостана", а в менее доступном для населения издании "Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан", что вызвало немало нареканий со стороны юридической общественности. Хотелось бы обратить внимание на наличие пробелов законодательства в этой части.

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 78) обязывает опубликовывать постановления и заключения Суда в официальных изданиях органов государственной власти субъектов РФ. В данном случае органы государственной власти республики посчитали, что наиболее приемлемым вариантом опубликования упомянутого определения (именно определения, а не постановления или заключения) следует считать официальный бюллетень высших органов государственной власти Башкортостана.

Представляется, что Конституционный Суд РФ должен располагать возможностью прямого определения времени и места опубликования судебных решений, в частности, в официальных изданиях субъектов РФ, когда их непосредственно касается соответствующее решение.

 

3.      Пересмотр решений.

            Законом установлено, что решения Конституционного Суда РФ являются окончательными (часть первая ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Тем самым устраняется сомнение в том, можно ли пересмотреть решение Конституционного Суда РФ или обжаловать его. Конституционный Суд РФ в своем определении от 13 января 2000 г. по жалобе гражданки М. В. Дудник отметил, что Суд, осуществляя проверку нормативных правовых актов с точки зрения их соответствия Конституции РФ, не устанавливает фактические обстоятельства, исследование которых отнесено к компетенции других правоприменительных органов и лежит в основе их правоустанавливающих решений по конкретным делам. При рассмотрении дел в любой из установленных законом процедур Суду принадлежит исключительное право официального, а потому обязательного для всех правоприменителей, толкования конституционных норм. Следовательно, статус Конституционного Суда РФ не предполагает обжалование принимаемых им решений. Иное не соответствовало бы его природе как органа конституционного контроля.

Учитывая сказанное, необходимо ответить на вопрос: как соотносятся требования законодателя об окончательности принимаемых Конституционным Судом РФ решений и право человека, предусмотренное ст. 46 Конституции РФ?

Сам Конституционный Суд РФ в определении от 22 мая 1996 г. отметил следующее: "...Конституцией Российской Федерации, определяющей полномочия и порядок деятельности Конституционного Суда РФ, не предусмотрено образование какого бы то ни было органа, правомочного пересматривать его решения. Вместе с тем, в соответствии с частью 3 статьи 46 Конституции Российской Федерации, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый вправе обратиться в установленном порядке в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, а значит, и обжаловать в них решение Конституционного Суда Российской Федерации".

Для использования права, предоставленного ст. 46 Конституции РФ, заинтересованный субъект должен будет изменить предмет жалобы. При обращении в Конституционный Суд РФ оспаривается конституционность нормы, т. е. соответствие ее конкретному акту, обладающему высшей юридической силой. Такая характеристика Основного закона применяется только во внутригосударственных правовых отношениях. При этом не следует забывать, что Конституция РФ повторила большую часть прав, закрепленных в общепризнанных международных актах. Если же, по мнению заявителя, нарушается не просто конституционное право, а право, закрепленное в международных актах, безусловно, не получив должной защиты такого права внутри государства, заявитель вправе обратиться в соответствующие международные органы. Только в этом случае необходимо будет ставить вопрос о соответствии норм национального права (в том числе и конституционных) нормам международного права.

Таким образом, решения Конституционного Суда РФ выступают в качестве окончательных актов в пределах сферы деятельности данного органа и только в отношении проверки именно конституционности актов.

Безусловно, вопрос об окончательности решений Конституционного Суда РФ напрямую связан с вопросом о возможности изменения самой Конституции РФ. Естественной представляется утрата юридической силы ранее принятого Конституционным Судом РФ решения, основанного на норме Конституции РФ, измененной в последующем. Но, по-видимому, это должно происходить без введения каких-либо дополнительных процедур. Более того, при изменении Конституции РФ часть положений Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не будет применяться в отношении некоторых ранее принятых решений (в частности, часть вторая ст. 79, устанавливающая запрет на преодоление решения Суда путем повторного принятия нормативного акта, признанного неконституционным, п. 3 части первой ст. 43, предусматривающий невозможность повторного обращения в Конституционный Суд РФ по уже рассмотренному ранее вопросу).

В соответствии с Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" все названные выше характеристики относятся и к решениям органов конституционного контроля субъектов Федерации. Конституционный Суд РФ не может признать незаконным постановление конституционного (уставного) суда субъекта Федерации. Это объясняется тем, что у Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ разный предмет исследования. Так, Конституционный Суд РФ проверяет соответствие закона субъекта РФ Конституции РФ, а конституционный (уставный) суд субъекта РФ - соответствие закона субъекта РФ конституции (уставу) субъекта Федерации. Однако в отношении возможности пересмотра Конституционным Судом РФ решений органов конституционного (уставного) судопроизводства не так все однозначно. По некоторым вопросам уже сегодня без законодательного решения этого вопроса можно фактически пересмотреть решение конституционного (уставного) суда субъекта Федерации.

Во-первых, это возможно в случае проверки соответствующего регионального закона субъекта Федерации, принятого по предметам совместного ведения. Заинтересованные лица (органы), не удовлетворенные решением конституционного (уставного) суда субъекта РФ, могут изменить предмет исследования и обратиться в Конституционный Суд РФ.

Во-вторых, если гражданин, обратившись в конституционный (уставный) суд субъекта РФ по вопросу соответствия Основному закону субъекта Федерации примененного или подлежащего применению закона субъекта РФ, не согласен с решением названного судебного органа, он может обратиться в Конституционный Суд РФ, но уже по вопросу соответствия этого же закона субъекта РФ Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ может признать определенную норму конституции (устава) субъекта Федерации, на основе которой было принято решение регионального органа конституционного контроля, не соответствующей Конституции РФ, что приведет к фактической отмене такого решения. В случае, если решение органа конституционной юстиции субъекта РФ было основано на норме конституции (устава) субъекта РФ, признанной в последующем неконституционной федеральным судом, оно утрачивает юридическую силу и должно быть пересмотрено.

Планирование. Лекция "Обсуждение законопроектов "

 

Тема № 4. Обсуждение законопроектов (2 часа).

Всенародное обсуждение законопроектов: сущность, значение и место в системе форм участия граждан в создании законов. Характер всенародных обсуждений, определяемый их видами и уровнями; круг субъектов; предмет всенародных обсуждений; политическое право граждан на участие во всенародных обсуждениях и его гарантии.

Законодательное регулирование и практика проведения всенародного обсуждения законопроектов в советский период.

Институт референдума.

Институт всенародного обсуждения законопроектов в настоящее время. Правовая регламентация всенародных обсуждений на уровне субъектов РФ.

Предмет всенародных обсуждений законопроектов. Субъекты инициативы проведения всенародных обсуждений в РФ.

Участие общественных объединений в законодательном процессе как вид участия граждан в политике государства. Правовая регламентация и механизм участия общественных объединений в подготовке законопроектов.

 

Тема №4. Законодательный процесс. Обсуждение законопроектов. (4 часа)

Занятие 1 (2 часа) Основные стадии законодательного процесса.

1. Понятие и сущность законотворческого процесса. Основные принципы законотворческого процесса.

Законотворческий процесс можно определить как процесс формирования системы законодательства. Если мы попытаемся дать более подробное определение законотворческого процесса с точки зрения сущности, задач и функционального назначения этого вида деятельности, его можно определить как комплекс целенаправленных действий, связанных с воплощением норм права в системе законодательства, посредством создания, изменения и отмены нормативно – правовых актов.

Законотворческий процесс представляет собой сложный, но единый комплекс действий разнообразных субъектов правоотношений, объединенных единой целью – внешним формальным выражением и закреплением норм права в статьях нормативно – правовых актов. Законотворческий процесс проходит в форме изменения существующей системы законодательства, отмены устаревших законодательных положений, утративших правовой характер в результате развития общественных отношений, замены их новыми, более отвечающими объективным потребностям жизни и развития общества, а так же в форме издания новых нормативно – правовых актов.

            Законодательному процессу характерны следующие признаки: состоит из структурных компонентов организационно - процессуальной деятельности, последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с иными нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы - закона.

            Деятельность государства по установлению норм права должна соответствовать ряду основополагающих требований, которые можно сформулировать в виде следующих основных принципов законодательного процесса. Во-первых, это принцип законности. Данный принцип означает, что законодательный процесс должен быть строго регламентирован и проводиться в соответствии с закрепленными в соответствующих актах правилами. Например, в России федеральный конституционный закон принимается квалифицированным, или конституционным, большинством, а федеральный закон - простым большинством. Так же принцип законности может означать соответствие или несоответствие принимаемых нормативных правовых актов Конституции страны. Если акт или его часть не соответствует Конституции, он признается недействительным и не имеет юридической силы.

Следующим принципом законодательного процесса является демократизм. Так же он может называться социальной легитимностью. Он означает, что народ, как источник власти, должен иметь право влиять на ход законодательного процесса, обсуждать закон, выражать своё мнение относительно него и быть осведомленным о его принятии, если в нем нет сведений, содержащих государственную тайну. Закон должен поддерживаться народом. 

Немаловажным принципом законодательного процесса является также профессионализм его участников. Законодательный процесс - в первую очередь творческая работа, связанная с нахождением способа грамотного выражения общественных отношений через нормы права. Ввиду своей немалой социальной значимости, правотворчество должно осуществляться настоящими профессионалами. В данной работе дилетантизм и халатность ведут к необратимым социальным последствиям. Нечеткое установление норм права ведет к тому, что народ просто не понимает, о чём написано в законе, а значит, не может его выполнять. Но это вопрос, подлежащий дальнейшему рассмотрению нами.

Последним общим для большинства ученых-юристов принципов законодательного процесса является принцип научности. Законодательный процесс должен опираться на научно осмысленный отечественный и зарубежный опыт в этой сфере, на результаты научного изучения современного состояния действующего права и тенденций его развития, на идеи, концепции и практические рекомендации современной юридической науки по вопросам совершенствования правоустановительного процесса и системы позитивного права.

Основными логико-хронологическими структурными компонентами организационно-процессуальной деятельности в ходе разработки законопроекта и продвижения его от замысла до того качественного состояния, которое позволяет считать проект закона собственно законом, вступившим в силу, являются этапы, стадии и процедуры.

Этап - совокупность логически связанных мероприятий, которые составляют содержание деятельности, позволяющей решать стратегически значимые задачи законопроизводства.

Стадия - составная часть этапа; образующие ее содержание мероприятия имеют характер тактических действий и решений, формирующих качества будущего закона.

Процедура - элементарное процессуальное действие, представляющее собой конкретные оперативные приемы и средства, которые обеспечивают выполнение тех задач, которые необходимо решать для достижения целей на соответствующих стадиях и этапах.

 

2. Право законодательной инициативы (Президент РФ, ГД РФ, депутаты ГД РФ, СФ РФ, члены совета федерации, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, КС РФ)

Законодательная инициатива Президента РФ.

Одним из конституционных полномочий Президент РФ является право законодательной инициативы по любым вопросам. К его полномочиям относится инициирование принятие федеральных законов и федеральных конституционных законов, а также законов о внесении изменений в Конституцию РФ. Именно посредством законодательной инициативы во многом реализуется право Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Вместе с тем по ряду вопросов Президент наделен исключительным правом законодательной инициативы: только он может внести на рассмотрение Федерального Собрания проект федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта.

Подписание Президентом РФ договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ порождает его обязанность внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона об утверждении данного договора.

Такая же обязанность Президента РФ при подписании международных соглашений следует и из п. 1 ст. 16 Федерального закона от 15 июля 1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Кроме того, в качестве специфического полномочия Президента РФ в рамках правовых позиций Конституционного Суда РФ рассматривается и право законодательной инициативы по вопросу принятия федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Как следует из анализа правомочий субъектов права законодательной инициативы, основными элементами правового содержания законодательной инициативы являются:

а) право разработки текста законопроекта;

б) право внесения законопроекта в Государственную Думу;

в) право участия в обсуждении и рассмотрении своей законодательной инициативы, а также законодательных инициатив иных субъектов;

г) обязанность Государственной Думы рассмотреть законодательную инициативу Президента РФ;

д) обязанность Президента РФ соблюдать определенные конституционно-правовые требования при внесении законодательной инициативы и рассмотрении ее в Федеральном Собрании.

Формально законодательная инициатива Президента РФ рассматривается парламентом на общих основаниях. Ранее в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ существовало положение о первоочередном порядке рассмотрения законопроектов, внесенных Президентом РФ.

В настоящий момент данные положений в Регламенте Государственной Думы отсутствуют, очередность рассмотрения законопроектов Президента РФ определяется по решению самой палаты.

Вместе с тем действующие законодательные процедуры обеих палат российского парламента предоставляют полномочным представителям Президента РФ беспрецедентно широкие права по сравнению с иными участниками правотворческого процесса.

Президент РФ информируется обо всех стадиях прохождения законопроекта в рамках чтений, а его полномочные представители в законодательных органах всегда наделены правом выступления при участии в обсуждениях.

Особо велика роль Президент РФ в процедуре урегулирования разногласий, возникших при повторном рассмотрении Государственной Думой и Советом Федерации законопроекта, на который главой государства было наложено вето.

Как следует из анализа положений гл. 14 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, на данном этапе Президент РФ обладает полномочиями по предложению собственной редакции отклоненного законопроекта, а также правом на участие посредством своего полномочного представителя в работе специальной согласительной комиссии, задачей которой достижение компромисса по разногласиям между главой государства и законодательными органами, возникшими при подписании законопроекта.

В случае преодоления вето Государственной Думой Президент РФ также вправе изложить свою позицию о недостатках законопроекта непосредственно Совету Федерации. Реализация данных полномочий может существенным образом повлиять на содержание законодательных актов, принимаемых парламентом страны.

Таким образом, Президент РФ обладает широкими полномочиями по участию в работе законодательных органов, которые во много реализуются посредством реализации права законодательной инициативы.

 

Законодательная инициатива ГД РФ и депутатов ГД РФ

Согласно Регламенту ГД РФ последовательность процедур на стадии законодательной инициативы реализуется следующим образом:

– направление законопроекта субъектами законодательной инициативы в ГД РФ на имя Председателя ГД РФ;

– направление законопроекта и материалов к нему Председателем ГД РФ в депутатские объединения и комитеты по вопросам их ведения;

– оценка соответствующим комитетом ГД РФ полученного законопроекта и материалов к нему на факт соответствия перечню необходимых документов для рассмотрения в ГД РФ;

– представление законопроекта и материалов к нему соответствующим комитетом ГД РФ на рассмотрение Совета ГД РФ;

– принятие Советом ГД РФ решения либо о возврате законопроекта инициатору, либо о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы ГД РФ на текущую сессию, установлении сроков рассмотрения законопроекта, назначении комитета ГД РФ ответственным по данному законопроекту и о направлении соответствующим органам государственной власти для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний;

– принятие ответственным комитетом ГД РФ решения о порядке подготовки законопроекта к рассмотрению в ГД РФ и о сроках представлений отзывов, предложений и замечаний,

– проведение правовой экспертизы Правовым управлением Аппарата ГД РФ по поручению Совета ГД РФ или ответственного комитета;

– направление законопроекта, подготовленного к рассмотрению ГД РФ в первом чтении, и материалов к нему в Совет ГД РФ.

Следовательно, уже на стадии законодательной инициативы предусматриваются определенные барьеры, препятствующие рассмотрению в ГД РФ некачественного законопроекта:

2. проведение соответствующим комитетом ГД РФ оценки законопроекта на предмет наличия необходимых материалов согласно перечню (т.е., барьер, устанавливающий формальные требования наличия пакета документов для внесения законопроекта в ГД РФ).

Преобладание именно формальных требований, которым должен соответствовать законопроект и материалы к нему, приводит к тому, что объективно некачественный законопроект может пройти большинство процедур стадии законодательной инициативы и даже быть рассмотрен в ГД РФ, прежде чем будет отклонен или не принят ГД РФ в одном из чтений. То есть, требования, предъявляемые к законопроекту Регламентом ГД РФ, недостаточны.

Это приводит к значительному увеличению экономических издержек на осуществление заведомо нерезультативной законодательной деятельности.

3.  проведение Правовым управлением Аппарата ГД РФ правовой экспертизы, разрешающий вопрос соответствия законопроекта действующему законодательству (т.е., барьер, устанавливающий качественные требования к законопроекту: соответствие / несоответствие действующему законодательству). Другие недостатки закрепленных процедур на стадии законодательной инициативы связаны с необязательностью проведения научной экспертизы в целом (назначение научной экспертизы представляет собой не обязанность, а право председателя комитета ГД) и представления финансово – экономического обоснования в ряде случаев, частью которого может выступать Заключение Правительства.

 

Законодательная инициатива СФ РФ и членами ФС РФ

Законодательная инициатива Правительства РФ

В Соответствии с ФКЗ «О правительстве РФ» Статья 36. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности

            Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании.

Право законодательной инициативы Правительство Российской Федерации осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам.

Разрабатываемые Правительством Российской Федерации проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются Правительством Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключение Правительства Российской Федерации направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

Правительство Российской Федерации может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы.

Заключения Правительства Российской Федерации на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства Российской Федерации о рассматриваемых палатами Федерального Собрания федеральных законах и законопроектах подписываются Председателем Правительства Российской Федерации или его заместителем и направляются в палаты Федерального Собрания.

Члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства Российской Федерации. Для защиты позиций Правительства Российской Федерации по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства Российской Федерации или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства Российской Федерации присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.

Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении в сроки, установленные федеральным законом.

 

Законодательная инициатива КС РФ

§ 6. Регламента КС РФ Законодательная инициатива Конституционного Суда

Решение о выступлении с законодательной инициативой по вопросу, относящемуся к ведению Конституционного Суда, принимается Конституционным Судом в порядке, установленном для принятия итоговых решений Конституционного Суда.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит, в том числе Конституционному Суду РФ по вопросам его ве́дения.

Словосочетание «вопросы ве́дения» в контексте права законодательной инициативы высших органов судебной власти рассматривается в юридической литературе в широком и узком смыслах. В узком смысле под вопросами ве́дения судов понимаются правоотношения в сфере судоустройства и организации судейского сообщества, вопросы, связанные со статусом судей и обеспечением деятельности судов, процессуальным режимом осуществления судопроизводства и проблемами исполнения судебных актов.

Согласно широкому подходу суды могут быть инициаторами законопроекта по любому вопросу, который может быть предметом рассмотрения в данном судебном органе.

Право Конституционного Суда на внесение в порядке законодательной инициативы законопроектов федеральных законов, федеральных конституционных законов означает и его право на внесение законопроектов об изменении, приостановлении, признании утратившими силу действующих законов, их отдельных положений.

У высших судов, включая Конституционный Суд РФ, отсутствует право внесения в Государственную Думу предложений о поправках и пересмотре Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ).

Предложение о выступлении с законодательной инициативой по вопросу, относящемуся к ведению Конституционного Суда, может быть внесено любым судьей Суда. Судья может представить текст законопроекта, либо текст поправки к законопроекту, либо текст законодательного предложения о разработке и принятии нового федерального закона.

Для работы над законопроектом или законодательным предложением Конституционный Суд может образовать из числа судей подготовительную комиссию. Для составления текста законопроекта или законодательного предложения и подготовки необходимых материалов может образовываться рабочая группа под председательством судьи Конституционного Суда.

Конституционный Суд поручает Председателю Конституционного Суда либо одному из судей принять участие в заседаниях палат Федерального Собрания в связи с прохождением внесенного Конституционным Судом законопроекта либо законодательного предложения.

На сегодняшний день почти отсутствует практика реализации права законодательной инициативы со стороны Конституционного Суда РФ, а также практика его участия в законодательной деятельности.

Статья33Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» весьма подробно описывает механизм участия высших судебных органов в урегулировании на законодательном уровне вопросов, касающихся финансирования судов, а именно в разработке бюджета. Наряду с этим высшие судебные органы страны вправе непосредственно выходить с законодательной инициативой по вопросам, касающимся финансирования судов.

 

3. Правила и процедуры разработки проектов федеральных законов в палатах Федерального Собрания РФ.

Порядок внесения законопроекта в ГД РФ

Порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство Российской Федерации и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

В случае принятия законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз. В этом случае Федеральный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов законов.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы:

а) проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);

е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Совет Государственной Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направлении законопроекта Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом. По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.

По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей.

Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.

В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства Российской Федерации и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

Совет Федерации может отклонить, принятый Государственной Думой закон. И он возвращается для повторного рассмотрения Думой. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции.

В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту Российской Федерации.

Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.

Если Президент Российской Федерации в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный федеральный закон.

По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации;

б) согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту Российской Федерации и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вноситься Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а также группой численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

В соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации обсуждаются и голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за ее одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы

После постатейного обсуждения и голосования поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации Государственная Дума принимает закон Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации в целом. Закон считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Для повышения качества законодательного процесса необходимо разобраться в нескольких принципиальных вопросах: каковы основные критерии оценки результатов и хода законодательного процесса, какие проблемы существуют в законодательной деятельности и каковы их причины, в чем заключаются недостатки существующей организации законодательной работы и какие необходимо предпринять меры для их устранения.

Чтения.

Первое чтение.

В ходе первого чтения определяется, будет ли нижняя палата парламента вообще рассматривать этот законопроект. При этом принимается во внимание необходимость правового регулирования общественных отношений в сфере этого проекта, возможность их регулирования именно законом, компетенция законодательного органа по принятию законов в этой области (в соответствии с положениями Конституции, устанавливающие разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации) и многие другие факторы. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности, роль, которую он будет играть в общественных отношениях, последствия.

Обсуждение законопроекта в первом чтении начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представителя ответственного парламентского комитета. При рассмотрении законопроекта в первом чтении заслушиваются и обсуждаются предложения и замечания депутатов и их объединений, полномочных представителей Президента и Правительства, а так же представителей законодательных органов субъектов федерации, а так же иных лиц, специально приглашаемых для участия в обсуждении.

После обсуждения принимается решение по законопроекту. Нижняя палата парламента в ходе голосования простым большинством голосов может: принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений; отклонить законопроект; принять закон. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается его инициатору. В случае же принятия решения об одобрении законопроекта, работа над его принятием продолжается и этот законопроект передается на обсуждение ответственного комитета (комитетов) для подготовки к рассмотрению во втором чтении, а его текст предоставляется всем субъектам, обладающим правом законодательной инициативы для внесения в него поправок. Все это представляет собой необходимую техническую подготовку законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Задачей лиц, обладающих законодательной инициативой, является внесение предложений об изменениях или дополнениях законопроекта – поправок. Такие предложения предназначены для совершенствования этих проектов. Вносятся предложения о поправках в ответственный профильный комитет.

Закрепление исключительной компетенции по предложению поправок к законопроекту только за субъектами, обладающими правом законодательной инициативы, естественно и логично. Изменять законопроект, корректировать его положения, воздействовать на суть содержащихся в нем предписаний могут только те, кто вправе выдвигать сами эти законопроекты. Это так же имеет целью оптимизировать, профессионализировать и упорядочить работу парламента, дав возможность участвовать в ней и влиять на нее только строго определенному кругу лиц.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает предлагаемые субъектами законодательной инициативы предложения и составляет таблицу одобренных им поправок и таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению. Такие таблицы представляют собой комплексные перечни выдвинутых поправок и составляются с целью систематизировать выдвигаемые предложения о внесении изменений и дополнений в законопроект, исключив повторения и бессмысленные предложения. Таблицы поправок экономят время и силы парламентариев, давая им возможность получить представления о сути всех предлагаемых поправок в их системе, а так же об их авторах.

Таким образом, профильный ответственный парламентский комитет выступает своего рода «лабораторией», в которой готовятся проекты поправок к рассматриваемому законопроекту. При этом, далеко не все поправки подлежат учету комитетом – те или иные из них могут быть признанны неприемлемыми (например, по причине противоречия с основной массой уже принятых поправок, или из – за расхождений поправки с законопроектом в предмете или уровне правового регулирования) Для своей работы ответственному комитету следует по возможности привлекать специалистов, компетентных в данной области, запрашивать мнение соответствующих министерств и ведомств. Выводы комитета о возможных поправках, об их оптимальной формулировке являются своего рода ориентиром для последующих законодательных процедур, они призваны предупреждать ненужные споры и обсуждения поправок непосредственно в парламенте. Специальное подразделение Аппарата Государственной Думы – Правовое управление – осуществляет обязательную постатейную правовую, юридическую и лингвистическую экспертизы законопроекта и готовит соответствующие заключения. Кстати, в составе этого управления имеется специальный отдел законодательной техники.

Второе чтение. 

Ответственный парламентский комитет, закончив подготовку законопроекта, передает его в нижнюю палату парламента для рассмотрения во втором чтении. Вместе с законопроектом, профильный парламентский комитет передает на обсуждение таблицы поправок, снабженные собственными комментариями о целесообразности их принятия.

После того как ответственный комитет вновь представит в палату доработанный проект закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при первом чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному тексту).

В начале второго чтения законопроекта в нижней палате парламента выступает представитель ответственного комитета с докладом. Он сообщает о результатах рассмотрения законопроекта в возглавляемом им комитете, о поступивших поправках и об итогах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента России в Федеральном Собрании, представители инициатора законопроекта, полномочный представитель Правительства России в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатов (или их групп) против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект в ходе его доработки. Если такие возражения имеются, то их автору предоставляется слово для их краткого (до трех минут) изложения и обоснования. Докладчик (то есть, руководитель ответственного комитета, проводившего подготовку законопроекта) отвечает на такие возражения.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Они рассматриваются по той же схеме. После этого председательствующий ставит на голосование предложение о принятии отдельно каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было вынесено решения.

После рассмотрения возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект, проводится голосование о принятии законопроекта за основу. Если указанное решение принято, председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета об отклонении соответствующих поправок. Таким образом, последовательно снимаются возражения депутатов как по принятым, так и по отклоненным поправкам. Далее голосуется каждая из поправок, включенная в таблицу поправок, по которым не принято решения. После этого на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.

Традиционно порядок голосования (по законопроекту в целом или по его отдельным частям) в каждом конкретном случае определяется парламентом индивидуально, который при этом принимает во внимание важность обсуждаемого законопроекта, его сложности, структуры, объема. Однако, как правило, решение как по законопроекту в целом, так и по каждой поправке принимается обычным большинством голосов.

В случае, если законопроект во втором чтении не принят, он возвращается на доработку в ответственный парламентский комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа ее депутатов, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Как правило, за этим следует отклонение законопроекта (хотя, разумеется, не всегда).

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, появившихся в ходе принятия поправок, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. Необходимую помощь в этом ему оказывает Правовое управление аппарата Государственной думы. По завершении этой работы законопроект вновь представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов в третьем, окончательном, чтении (законопроекты о принятии федерального бюджета в силу специфики этого вида законов имеют еще одно, четвертое, чтение).

Третье чтение. 

Это самое с технической и с формальной точек зрения простое и, в то же время, с формальной точки зрения, самое важное из чтений законопроекта в нижней палате парламента. Смысл третьего чтения – принятие окончательного варианта законопроекта, в виде, сформировавшемся в результате второго чтения, без внесения в него новых изменений.

При третьем чтении законопроекта не допускается внесение поправок, а также возвращение к его обсуждению. Третье чтение состоит лишь в голосовании за или против законопроекта в целом. Однако возможны ситуации, когда существенные возражения по законопроекту появляются именно на этапе третьего чтения. В этих случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения.

В третьем чтении проект федерального закона принимается простым большинством голосов от общего количества депутатов палаты, проект федерального конституционного закона – квалифицированным большинством (двумя третями от общего числа депутатов)

С момента принятия государственной думой, законопроект становится федеральным законом. Конечно, это еще не действующий закон, но уже и не законопроект. Он уже не подлежит изменениям и его принятие влечет строго обязательные и формальные юридические последствия.

Принятый Государственной Думой федеральный закон текстуально оформляется на официальном бланке (так называемый "красный бланк"), проходит тщательную юридическую и лингвистическую экспертизу на предмет соответствия проголосованному депутатами тексту и в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение о направлении федерального закона оформляется постановлением Государственной Думы, которое также передается Совету Федерации.

 

Рассмотрение и одобрение законопроекта СФ РФ

СМ. Регламент СФ РФ

Поступивший из Государственной Думы федеральный закон, федеральный конституционный закон, одобренный закон Российской Федерации о поправках к Конституции РФ регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими документами направляется всем членам Совета Федерации. Председатель Совета Федерации назначает комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по данному закону.

В отношении федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, в заключении комитета формулируется одно из следующих решений: одобрить принятой Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой закон. Председатель Совета Федерации может согласиться с решением комитета и не вносить принятый Гос.Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации, а может отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой. Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о не включении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент РФ, Правительство РФ или оба члена Совета Федерации, представляющие один субъект Федерации, настаивают на рассмотрении федерального закона Советом Федерации и если не истек четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации.

По федеральным законам, которые в соответствии со ст. 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, ответственный комитет вправе принять одно из следующих решений: рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой; рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Гос.Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить. Рассмотрения принятого Гос.Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта постановления, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам обсуждения принятого Гос.Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить федеральный закон; отклонить федеральный закон. Федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается одобренным Советом Федерации, если он не был им рассмотрен в течение 14 дней.

По результатам принятого Гос.Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующем заседание. На очередном заседании Совета Федерации рассмотрение федерального закона должно быть завершено принятием решения об одобрении или отклонении данного федерального закона.

Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.

В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. Постановление Совета Федерации об отклонении или одобрении принятого Гос.Думой федерального закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с постановлением Совета Федерации в пятидневный срок со дня подписания постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования.

Для принятия федерального конституционного закона необходимо, чтобы проект федерального конституционного закона, рассмотренный и одобренный Государственной Думой, был одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. 

Факультативная стадия - преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов. В случае если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе:

1) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;

2) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции; 3) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону может быть образована согласительная комиссия из числа депутатов Гос.Думы и членов Совета Федерации. Инициатором создания согласительной комиссии может выступать Совет Федерации или Государственная Дума.

Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона.

Решения комиссии принимаются раздельным голосование членов комиссии от каждой из палат. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов комиссии от каждой из палат.

По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, содержащий предложения о преодолении разногласий или обоснование невозможности преодоления разногласий данным составом согласительной комиссии. Если протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникших разногласий, он вносит на рассмотрение Государственной Думы.

При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе. Государственная Дума принимает решение по предложениям согласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов палаты. В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Гос.Дума может предложить согласительной комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый в указанном порядке федеральный закон направляется в течение пяти дней Председателем Государственной Думы Президенту РФ для подписания и обнародования. Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.

Пятая стадия - подписание и обнародование закона Президентом РФ.

В соответствии со ст. 107 Конституции РФ Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов и федеральных законов регулируется Федеральным законом от 14.07.1994 года "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". Факультативная стадия - повторное рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ. Президент РФ по Конституции РФ обладает правом отлагательного вето в отношении федеральных законов, принятых Гос. Думой и одобренных Советом Федерации. В отличие от федеральных законов на федеральные конституционные законы право отлагательного вето Президента РФ не распространяется.

Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Федеральный закон, отклоненный Президентом РФ, передается Советом Государственной Думы на заключение в ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента РФ об отклонении федерального закона. По итогам рассмотрения ответственный комитет выносит одно из следующих решений:

1) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ; 2) согласиться с мотивами решения Президента РФ и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

3) принять федеральный закон с учетом предложений Президента РФ;

4) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий; 5) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ, начинается с выступления полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе. Затем излагается заключение ответственного комитета.

Первыми на голосование выносятся вопросы одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ, либо согласиться с мотивами решения Президента РФ и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Гос. Думы. Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата по предложению полномочного представителя Президента РФ может принять решение о продолжении работы над указанным федеральным законом, начиная с процедуры первого чтения законопроекта. Гос. Дума может принять решение о создании специальной комиссии для выработки согласованной редакции. По окончании работы специальной комиссии федеральный закон в согласованной редакции представляется на рассмотрение Государственной Думе. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума может принять решение об одобрении закона в ранее принятой Государственной Думой редакции, то есть о преодолении президентского "вето". Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если Государственная Дума принимает решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента РФ, то на голосование ставится каждое предложение Президента РФ. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Гос. Думы. После одобрения Государственной Думой отдельных предложений Президента РФ текст федерального закона с учетом предложений Президента РФ представляется Государственной Думе для одобрения в целом. Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение 5 дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции или открыть обсуждение. По окончании обсуждения вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции ставится на голосование. Закон считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение пяти дней направляется председателем Совета Федерации Президенту РФ. Если за одобрение федерального закона проголосовало менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, закон считается отклоненным палатой.

 

4. Особенности процесса подготовки и принятия подзаконных нормативных правовых актов.

Процедура принятия подзаконных актов отличается значительно меньшей формальностью. Это обуславливается вторичной (по сравнению с законами) юридической силой, производным от законов смыслом, меньшим, подчиненным значением, а так же упрощенной структурой этих актов. Единой нормативной системы регулирования этого процесса не существует – фрагментарно урегулированы некоторые отдельные моменты, причем, в основном, на уровне министерств и ведомств.

Создание подзаконных нормативных правовых актов, как правило, является смысловым продолжением принятия закона. Подзаконные акты как единый комплекс представляют собой нормативно – правовым механизмом реализации законов, их наличие в достаточном количестве и системность является необходимым условием для того, чтобы законы стали полноценным регулятором общественных отношений. Обычно, концепция законопроекта содержит перечень подзаконных актов, которые должны быть приняты для обеспечения реализации принимаемого закона. Таким образом, факт принятия закона может рассматриваться как официальное задание органам исполнительной власти создать предусмотренные концепцией законопроекта подзаконные акты. Концепция законопроекта может рассматриваться как основание планирования создания нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Разработка проектов Указов Президента в нашей стране осуществляется, как правило, сотрудниками Администрации Президента. Впрочем, в этом процессе могут принимать участие и иные государственные служащие, например – сотрудники министерств и ведомств, специализирующихся в регулируемой сфере. В этом случае сотрудники Администрации Президента осуществляют координацию их деятельности.

Проекты Постановлений Правительства, напротив, чаще создаются именно сотрудниками министерств и ведомств. Этому способствует как правило имеющая место узкая специализация таких подзаконных актов. В функции сотрудников аппарата правительства входит, как правило, только общее руководство их деятельности, а так же конечная обработка и редактирование проектов Постановлений Правительства.

Проекты ведомственных актов (приказов, постановлений, распоряжений) готовятся сотрудниками юридических подразделений министерств и ведомств. Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. Акты издаются только самими ведомствами. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать никакие нормативные правовые акты.

Проект подзаконного нормативного правового акта министерства или ведомства может в соответствии с законодательством подлежать согласованию с определенными заинтересованными министерствами и ведомствами. Такое согласование необходимо в любом случае, если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами руководителей этих министерств (ведомств). Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.

Процедурой принятия нормативного правового акта является его подписание. Указы Президента подписывает Президент России. Постановления Правительства подписываются Председателем Правительства России. Постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по истечение семи дней с момента официального опубликования, иные – с момента подписания. В те же сроки вступают в силу имеющие нормативный характер указы Президента России.

Нормативные правовые акты министерств и ведомств подписываются руководителем (министром или главой ведомства – председателем). Однако, для вступления в силу этого вида нормативных правовых актов необходима специальная процедура.

Как уже отмечалось выше, для большинства актов министерств и ведомств является обязательным их регистрация в Министерстве юстиции России. Такая регистрация осуществляется после подписания акта министром или руководителем ведомства (председателем). Ведомственный акт приобретает юридическую силу только после такой регистрации. Необходимость и порядок такой регистрации утверждаются Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997г. №1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

- гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

- гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

- механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) руководителем министерства (ведомства) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе). Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в 2 экземплярах (подлинник и 1 копия). Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт.

К ведомственному нормативному правовому акту, представляемому в Министерство юстиции России для регистрации прилагается справка, содержащая:

- основания издания этого нормативного правового акта;

- сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу (как о законах, так и подзаконных актов, прямо или косвенно связанных по предмету правового регулирования с издаваемым министерством или ведомством актом) и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;

- сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование является обязательным.

Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть завизирован, а прилагаемая справка подписана руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, представляющего акт на регистрацию.

Осуществляемая Министерством Юстиции государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

- юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;

- принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

- присвоение регистрационного номера;

- занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях - до одного месяца.

В случае, если в результате юридической экспертизы будет установлено несоответствие ведомственного акта нормативным правовым актам более высокой юридической силы, регистрация не производится и ведомственный акт в законную силу не вступает. Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их органу с указанием причин отказа. В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции.

Регистрации в том же порядке подлежат и любые изменения, вносимые в действующие акты министерств и ведомств.

Созданные подзаконные акты в большинстве своем, как и законы, подлежат официальной публикации в средствах массовой информации. Порядок такого опубликования определяется Указом Президента РФ от 23.05.96 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Не подлежат публикации только подзаконные акты, содержащие сведения, отнесенные действующим законодательством к государственной тайне (в качестве таких актов в нашей стране могут выступать Постановления Правительства России и нормативные правовые акты министерств и ведомств).

Изданиями для публикации актов Президента РФ и актов Правительства РФ являются (как и в случае с законами) «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации» (п. 2 Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763), нормативные правовые акты министерств и ведомств публикуются в «Российской газете». Для нормативных правовых актов Центрального Банка РФ официальным источником опубликования является «Вестник Банка России». Нормативные правовые акты Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) подлежат опубликованию в специальном ведомственном издании «Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг».

Указы Президента Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их подписания. Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования (пункты. 5 и 6 Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23.05.96 N 763).

Иные акты Президента РФ и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания и не подлежат опубликованию.

Нормативные правовые акты министерств и ведомств вступают в законную силу только после их регистрации, осуществляемой Министерством юстиции. Цель этой регистрации – проведение специальной экспертизы для установления соответствия принятого ведомственного акта законам и высшим подзаконным актам (Указам Президента и Постановлениям Правительства). Ведомственные акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в определенном законом порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений.

 

 

 

 

Тема №4. Обсуждение законопроектов. (4 часа)

Занятие 1 (2 часа) Всенародное обсуждение законопроектов.

1. Понятие, значение и место всенародного обсуждения законопроектов в системе форм непосредственного участия граждан в создании законов.

Поскольку непосредственная демократия составляет механизм реализации права народа на самоопределение, определяет возможность реализации данного права, то ее институты также являются структурными элементами подобного механизма.

Существует, по меньшей мере, два варианта обсуждения. Первый сводиться к обсуждению проекта, которое происходит в рамках представительного органа власти на его сессии и в комитетах и постоянных комиссиях. В нем могут учувствовать депутаты, члены инициативной группы и специалисты, привлекаемые для этой цели.

Второй вариант – это всенародное (народное) обсуждение. Оно проходит после положительного решения полномочного органа по вопросу вынесения проекта нормативного правового акта на референдум и позволяет каждому гражданину не только ознакомиться с проектом, по которому ему предстоит голосовать, но и высказать по нему свое мнение и замечания. 

Институт всенародных обсуждений позволяет, как наиболее полно учесть всю совокупность интересов, подлежащих законодательному признанию, так и точнее разобраться, в их структуре, состоянии сбалансированности и согласованности.

Всенародное обсуждение – один из конституционно-правовых институтов непосредственной демократии, суть которого заключается в осуждении всем населением проектов решений государственных органов (органов местного самоуправления), а также важных вопросов жизни государства или территории.

Всенародное обсуждение с  точки зрения территориальных масштабов могут быть:

- общенациональными собственно всенародными (проводятся на всей территории государства)

- региональными (на уровне субъекта федерации или административной области)

- местными (по вопросам жизни муниципального образования).

Участие во всенародном обсуждении – добровольное дело гражданина.

Оно может осуществляться в письменной (направление по почте или передаче лично компетентному органу своих предложений по обсуждаемому вопросу) или в устной форме – обращением в компетентные органы, в СМИ.

Граждане могут реализовывать свое право на участие во всенародном обсуждении и на собрании, митинге.

В этом случае их коллективно выработанные мнения, оценки передаются в виде решений и резолюций в компетентные органы или СМИ.

Способы выражения общественного мнения могут быть разнообразными: социологический опрос, выявление общественной позиции при помощи СМИ, онлайн-обсуждение законопроекта при помощи использования возможностей сети Интернет, парламентские и публичные слушания законопроектов, выступление экспертов при обсуждении проекта закона в парламенте, его комитетах и комиссиях.

Цель всенародного обсуждения – помочь учесть все существующие точки зрения на отдельные  положения  законопроекта  и выявить  пути его доработки в интересах  общества. 

Сформированная позиция граждан по рассматриваемым законопроектам в Государственной Думе – это не просто сумма точек зрения, а результат диалога между людьми, консолидированный правообразующий интерес. Основной целью института всенародного обсуждения законопроектов является оценка его положений различными социальными группами, в процессе которой происходит выявление недостатков проекта закона, а также предложения по их устранению. Рассматриваемый институт призван обеспечить воплощение консенсуального принципа в законотворческой деятельности.

Задача обсуждения – получить информацию относительно содержания и направленности воли народа или его части.

Всенародное обсуждение можно определить как заключение народа рекомендательного характера на проект нормативного правового акта, концепцию вопроса государственного значения, составленное по результатам обобщения письменных обращений граждан в адрес государственных органов власти, заявлений граждан в сети Интернет, на различных собраниях и других форм выявления их мнения. Всенародное обсуждение, при выявлении самых полярных точек зрения на его предмет, позволяет выявить общую картину отношения граждан к тем или иным вопросам. 

С точки зрения консенсуального выражения интересов в праве, проведение всенародных обсуждений позволяет:

- провести правовой эксперимент по принимаемому закону, что позволит выявить его социальную эффективность в решении существующих проблем в правовом регулировании общественных отношений;

- обеспечить в законодательном процессе присутствие всенародного лоббирования интересов, ограничивая закрепление законом узконаправленных интересов отдельных групп людей;

- реализовать принцип прозрачности законотворческого процесса;

- повысить уровень правовой культуры граждан.

В Конституции Российской Федерации отсутствует закрепление всенародного обсуждения, что свидетельствует об отказе отечественного конституционализма от данного института прямой демократии.

Практика активного участия многонационального российского народа в обсуждении важных вопросов государственной и общественной жизни, проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации сложилась, при этом она не получила своего правового оформления и в настоящее время является частью устойчивых общественных отношений.

Народовластие двояко проявляется в организации государственной власти и ее функционировании (создании законов). Во-первых, когда народную волю осуществляют избранные депутаты, которые выражают ее в деятельности законодательных органов (представительных) органов государственной власти, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов. Во-вторых, воля народа может осуществляться  через референдумы, народной инициативы, собраний и сходов граждан и др.

В соответствии с указом Президента от 9.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных законов» общественное обсуждение федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития [2], осуществляется при помощи использования интернет ресурсов.

 

4. Право законодательной инициативы общественных объединений

Общественные объединения могут влиять на органы государственной власти посредством разработки проектов и программ, представляемых Правительству, в ходе работы совещательных и консультативных органов при государственных структурах.

23 августа 2012 г., Председатель Правительства РФ Д. А. Медведев подписал концепцию формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет для рассмотрения в Правительстве РФ предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года.

 Согласно данной Концепции процедура осуществления «российской общественной инициативы» предусматривает следующие этапы:

а) публичное представление предложения путем направления его гражданином с использованием специализированного интернет-ресурса;

б) рассмотрение предложения рабочей группой и принятие решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта;

в) разработка и общественное обсуждение проекта нормативного правового акта (осуществляются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации); г) принятие федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта либо внесение Правительством РФ в Государственную Думу, либо представление проектов распоряжений и указов Президенту РФ.

На федеральном уровне среди субъектов права законодательной инициативы общественные объединения отсутствуют. На региональном уровне ситуация несколько демократичней, но и она требует существенных изменений в плане укрепления гарантий анализируемого права общественных объединений.

Основным способом участия в законотворчестве общественных объединений и граждан, не обладающих нормативно закрепленным правом законодательной инициативы, может быть внесение их инициатив в Государственную Думу через реально действующих субъектов права законодательной инициативы. То есть общественные объединения и граждане, желающие представить свои законодательные инициативы, могут действовать через любых законных субъектов такого права в соответствии со ст. 104 Конституции РФ, но это довольно труднореализуемая возможность.

На уровне субъектов Федерации ситуация с реализацией права законодательной инициативы общественными объединениями обстоит несколько лучше, чем на федеральном. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»  решение вопроса о круге субъектов права законодательной инициативы предоставляется самим субъектам, причем не исключается возможность включения в их состав и общественных объединений.

Анализ уставов (основных законов) всех 85 существующих субъектов РФ, показал, что лишь в 32 из них закреплено право граждан на законодательную инициативу. Однако его реализация возможна либо путем сбора подписей в поддержку указанного законопроекта (Республика Тыва – 1 тыс. человек (ст. 108), Краснодарский край – 100 тыс. человек (ст. 55), Брянская область – 3 тыс. человек (ст. 49), Воронежская область – 40 тыс. человек (ч. 1 ст. 82)), либо путем проведения референдума. На практике как первое, так и второе довольно проблематично без должной организации, без так называемого «административного ресурса» и требует немалых затрат времени и сил.

Непосредственная реализация общественными объединениями права законодательной инициативы на уровне субъектов Федерации предусмотрена лишь в конституциях/уставах семи субъектов РФ, где закреплено данное право: Кабардино-Балкарская Республика (ст. 106), Республика Карелия (ст. 42), Удмуртская Республика (ст. 37), Белгородская (ст. 30), Костромская (ст. 17), Самарская (ст. 77) области и Чукотский автономный округ (ст. 62). В ряде уставов субъектов Федерации законодатели указывают, что граждане, проживающие на территории субъекта, в «предусмотренных законодательством случаях» являются непосредственным источником законодательной инициативы. Однако большинство попыток найти нормы права, содержащие данные «случаи», так и не увенчались успехом (Устав Тамбовской области – ст. 4834, Устав Ярославской области – ст. 6935, Устав Иркутской области – ст. 5336). Таким образом, на уровне субъектов РФ общественные объединения в большинстве случаев также не имеют полноценного права законодательной инициативы, в результате не могут влиять на правотворческую деятельность региональных парламентариев.

Отдельные субъекты Российской Федерации предоставили право законодательной инициативы общественным объединениям и наделили их правом на внесение законопроектов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом регионы правом законодательной инициативы наделили разные общественные объединения. К примеру, Приморский край наделил этим правом все общественные объединения; Белгородская область – региональные, межрегиональные и общероссийские; Карелия предоставила такое право только общественным организациям регионального и общероссийского уровня в лице их высших руководящих органов; в Мордовии, Архангельской области, Алтайском, Приморском, Красноярском краях – объединения профессиональных союзов; в Калининградской области – общественная палата субъекта Российской Федерации, Совет (Ассоциация) муниципальных образований субъекта Российской Федерации и региональное отделение общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России" и др.