Лекция по планированию

Лекция 3, занятие 2 Законодательная техника

4. Правовые основы законодательной техники.

Правовые основы законодательной техники - это система правил и приемов подготовки, совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих необходимый охват регулируемых вопросов, полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту, обозримость нормативного материала.

Нормативный правовой акт – это акт правотворчества, который принимается в особом порядке, строго определёнными субъектами и содержит норму права.

Нормативно-правовой акт  в  России является основным, доминирующим источником права, принимается только уполномоченными государственными органами в пределах их компетенции, имеет определенный вид и облекается в документальную форму. Нормативно-правовые  акты, действующие  в  стране, образуют единую  систему.

По порядку принятия и  юридической силе нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные  акты.

Закон — обладающий высшей юридической силой нормативный акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

Действующие законы образуют систему законодательства. Высшая юридическая  сила предполагает, что никакой иной правовой акт не должен противоречить  закону, не может его ни отменить, ни изменить; но закон может отменить или изменить любой  другой правовой акт. Содержание закона образует первичные  нормы, которые в отдельных случаях  получают дальнейшую конкретизацию  и развитие в подзаконных актах.

Подзаконный правовой акт принимается органами государственной власти в пределах их компетенции и, как правило, на основании закона. По общему правилу подзаконные акты должны соответствовать законам.

Правовой основой законодательной техники является Конституция РФ – основной закон государства. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Гарантом Конституции РФ является Президент РФ. Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Федеральные законы принимаются Государственной Думой, рассматриваются Советом Федерации, подписываются и обнародуются Президентом. 

Юридическая сила нормативно-правового акта отражает его место в иерархической системе нормативно-правовых актов.

Все множество нормативно-правовых актов по юридической силе делится на 2 подмножества:

1. Законы.

2. Подзаконные нормативно-правовые акты.

По содержанию нормативно-правовые акты подразделяются на:

1. Однородные нормативно-правовые акты.

2. Комплексные нормативно-правовые акты.

Однородные нормативно-правовые акты содержат нормы права, относящиеся к одной отрасли права. Пример однородных нормативно-правовых актов: Трудовой Кодекс РФ.

Комплексные нормативно-правовые акты относятся к разным отраслям права. Пример комплексного нормативно-правового акта: Федеральный закон «Об образовании».

По субъектам, издавшим нормативно-правовой акт, выделяют:

1.      Нормативно-правовые акты органов законодательной власти (законы).

2.      Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти (подзаконные нормативные акты).

3.      Нормативно-правовые акты органов судебной власти (постановления).

 По объему и характеру действия нормативно-правовые акты подразделяются на:

1.      Акты общего действия.

2.      Акты ограниченного действия.

3.      Акты общего действия распространяются на все население государства.

4.      Акты ограниченного действия распространяются только на определенный контингент лиц (например, на беженцев).

Законы: признаки и виды. Признаки:

1.      Регулируют наиболее важные общественные отношения.

2.      Принимаются в результате всенародного волеизъявления на референдуме, либо органами законодательной власти.

3.      Обладают высшей юридической силой по сравнению с другими нормативно-правовыми актами.

По юридической силе законы подразделяются на виды:

1.      Конституцию.

2.      Федеральные конституционные законы.

3.      Федеральные законы.

4.      Законы субъектов РФ.

 Наибольшей юридической силой обладает Конституция РФ – основной закон государства.

1) Конституция.

Конституция является основным законом государства. Она представляет собой акт наивысшей юридической  силы. Ни один правовой акт на территории государства не может противоречить  Конституции государства. Особое место  Конституции в системе нормативных  актов определяется двумя ее основными  свойствами:

-Конституция носит учредительный характер, т.е. устанавливает основы регулирования общественных отношений, основы государственного, общественного строя. Положения Конституции находят свое развитие в отраслевом законодательстве.

-Конституция закрепляет иерархию нормативно-правовых актов, их соподчиненность, юридическую силу того или иного акта.

2) Федеральные конституционные законы.

Федеральные конституционные  законы (ФКЗ) принимаются только по вопросам, прямо предусмотренным  Конституцией. Например, федеральными конституционными законами регулируется деятельность Конституционного Суда, Верховного Суда, Президента, Правительства и  ряд других вопросов. Конституционные  законы развивают положения конституции. Они обладают высшей юридической  силой по сравнению с иными  законами.

3) Федеральные законы.

Федеральные законы (ФЗ) составляют основную массу законодательства. Они  развивают, конкретизируют общие положения, установленные Конституцией и федеральными конституционными законами. Федеральные  законы подразделяются на две группы:

-кодифицированные законы (кодексы, основы законодательства);

-текущее законодательство.

Кодифицированные законодательные  акты обладают преимуществом по сравнению  с текущим законодательством, т.к. являются основополагающими актами в той или иной отрасли права. При противоречии норм кодекса и некодифицированного закона действуют предписания кодекса, если иное специально не оговорено.

4) Законы субъектов федерации.

Законы субъектов федерации  распространяют свое действие только на территорию того региона, законодательными органами которого они были приняты.      Вопросы  соотношения  между  собой   различных  видов законов оговорены  в ст.76Конституции РФ.  Коротко  особенности  соотношения  федеральных   законов и законов субъектов  федерации можно выразить правилом: при противоречии федерального закона и закона субъекта федерации действует  федеральный закон, если он касается вопросов, отнесенных конституцией к  ведению федерации в целом, и  действует закон субъекта федерации, если он касается вопросов, отнесенных к предметам ведения субъектов  федерации.

Подзаконные нормативные  акты - это нормативно-правовой акт, принятый органами исполнительной власти. Подзаконные акты призваны конкретизировать и детализировать предписания законов. Характерными признаками подзаконных актов является то, что они:

1) принимаются на основе закона;

2) принимаются во исполнение закона;

3) не могут противоречить  закону.

Выделяют в порядке убывания юридической силы следующие виды подзаконных нормативно-правовых актов:

-указы Президента;

-постановления Правительства;

-акты министерств и ведомств: приказы, инструкции, положения, указания, уставы, решения коллегий и др.;

-акты исполнительных органов субъектов РФ: указы Президентов (в республиках);

- постановления глав администраций (в иных субъектах);

-приказы, инструкции руководителей подразделений соответствующих администраций;

-акты органов местного самоуправления;

          -локальные нормативно-правовые акты: акты руководителей предприятий, учреждений и организаций.

 

1. Правила законодательной техники.

Правила законодательной техники можно подразделить на три вида:

а) Правила, относящиеся к внешнему оформлению нормативных актов. Каждый нормативный акт должен иметь необходимые реквизиты, которые отражали бы его юридическую силу, предмет регулирования, сферу действия, придавали бы ему официальность.

Каждый нормативный акт должен иметь: название вида нормативного акта (закон, указ, постановление и т. д.), название органа, его издавшего, наименование акта, отражающего его содержание, предмет регулирования. Это название должно быть по возможности кратким.

Далее, нормативный акт должен содержать дату и место его принятия, а для более рационального учета нормативных актов его номер. Такие реквизиты нормативного акта, как его название (по виду и содержанию), дата, орган и место принятия, взятые вместе, составляют так называемый титул нормативного акта. Обязательным реквизитом является подпись соответствующего должностного лица.

б) Правила, относящиеся к содержанию и структуре нормативного акта.

Нормативный акт должен иметь достаточно определенный предмет регулирования и рассчитан на регулирование однородных общественных отношений. Он не должен регулировать отношения разного рода и типа. Отношения, составляющие предмет регулирования разных отраслей права, должны регулироваться особыми актами.

Из этого правила вытекает другое: нормативный акт не должен изменять или отменять нормы, регулирующие отношения другого рода, нежели те, которые регулируются данным актом. Например, нормативный акт, устанавливающий нормы уголовного права, не должен отменять или изменять нормы земельного или семейного права. В нем могут содержаться лишь предписания об отмене или изменении норм, составляющих предмет регулирования данного акта.

В нормативном акте должны быть решены все вопросы, относящиеся к регулированию данных отношений. Нормативный акт, следовательно, не должен содержать пробелов. Акт должен содержать такие решения вопросов, чтобы регулирование было однотипным, единообразным. Таким примером могут служить нормы Особенной части Уголовного кодекса.

Нормативный акт по возможности должен избегать исключений и отсылок.

Регулирование важных принципиальных вопросов не должно заслоняться вопросами второстепенными.

Этому обязана способствовать определенная структура нормативного акта, которая строится на логически последовательном изложении акта, отражающем специфику регулируемых общественных отношений, преследует цель удобства пользования нормативным актом.

Крупные нормативные акты могут состоять из двух частей, не считая титула: из вводной (или преамбулы) и постановляющей. В преамбуле указываются причины, поводы, цели издания нормативного акта. В постановляющей части излагаются нормы права.

Постановляющая часть в конце акта может содержать предписания, определяющие время и порядок вступления нормативного акта в силу, а также предписания, отменяющие действие других актов. Что же касается законов РФ, рассчитанных на длительный срок действия, то обычно порядок введения законов в действие, отмена Других актов определяются, как правило, особым постановлением.

В числе правил, относящихся к структуре нормативного акта, можно назвать нижеследующие: нормы более общего характера должны помещаться в начато нормативного акта; однородные нормы должны выделяться, излагаться компактно, без разброса в разных частях нормативного акта; в крупных нормативных актах должны обособляться в главы, разделы, Части; каждая глава, раздел, часть должны иметь название. Например, УК РФ подразделен на Общую и Особенную части, двенадцать разделов, тридцать четыре главы.

Каждая глава нормативного акта состоит из статей, которые в свою очередь могут подразделяться на части (пункты, параграфы); нумерация статей должна быть сплошной, т. е. одна нумерация должна идти через все разделы, части и главы. Нумерация статей должна быть постоянной, стабильной. В случае внесения дополнений нормативный акт эти дополнения вносятся или в виде части уже существующей статьи, или вводится новая статья, которая помещается в соответствующей главе, ей присваивается номер уже существующей статьи, но с обозначением ее небольшим цифровым знаком (цифрой), который ставится рядом с номером статьи. Например, в УК РФ имеется три статьи под номером 285, одна из них обозначена маленькой цифрой 1 (называется «статья 285-прим»), другая цифрой 2 (называется «статья 285-два»). См. Комментарий к УК РФ /Под ред. И.А. Клепицкого. - М.: 2006. -с.423-429.

в) Правила и приемы изложения норм права (язык нормативных актов).

Общее правило изложения норм права состоит в том, что нормы права следует излагать кратко, четко и определено. За многословием может потеряться основной смысл нормы. Многословие, расплывчатость могут дать повод различному толкованию норм права, препятствовать их единообразному применению. Краткость и определенность формулирования достигается с помощью различных приемов изложения норм права, использование специальных терминов, стандартных языковых оборотов. Отсюда вытекают следующие требования к языку нормативных актов: формулировки норм права должны обладать определенной стандартностью, стереотипностью, грамматическим единообразием терминология нормативных актов должна быть единой. Для этого необходимо: один и тот же термин, слово в нормативном акте употреблять в одном и том же значении; одно и то же понятие (явление, предмет) обозначать одним и тем же термином.

Для достижения точности и определенности терминов, их единообразного понимания могут использоваться легальные дефиниции (дефинитивные нормы), в которых дается определение теpмина, его разъяснение, обязательное для адресатов нормативного акта. Это легальное определение может иногда существенно расходиться с обыденным или даже научным определением. Формализация понятий привносит в правовое регулирование большую точность и определенность; в нормативном акте должны использоваться общепризнанные в науке и практике термины. Терминологическое новаторство здесь неуместно, ибо может внести разнобой при толковании и применении норм права. Следовательно, терминология должна быть устойчивой. При составлении специальных нормативных актов в области санитарии, медицины, ветеринарии, техники безопасности и т. д.) могут использоваться специальные термины. Эти термины должны употребляться в общепризнанном значении для соответствующей отрасли знаний и сферы деятельности; следует избегать употребления иностранных слов, неологизмов, архаизмов, метафорических выражений, афоризмов и т.п. нечетких, двусмысленных, многозначных выражений. Достоинством языка права являются четкость, краткость, определенность, стереотипность, единообразие, его сухость, доступность для понимания.

 

2. Языковые правила законодательной техники (общелингвистические, терминологические, синтаксические, стилистические).

Язык, опосредующий любую юридическую работу, крайне важен: юридическая деятельность осуществляется для людей, и любой юридический акт им должен быть понятен. Особенно это касается правотворчества. Но не менее важно соблюдение языковых правил и в процессе реализации норм права, например при составлении договора, написании судебных решений и при- говоров.

Точность и ясность, доступность для понимания — непременные условия их эффективности.

Ясность.

Ясность — это простота, понятность правового документа.

Правовой документ должен быть составлен так, чтобы быть понятным всем лицам, на которых он распространяется. Неясный правовой акт не дает полного представления о необходимом поведении в той или иной ситуации, что ведет к неопределенности, недоразумениям и ошибкам.

Отсутствие ясности правового документа может иметь разную степень:

- полная неясность (например, аморальный проступок — п. 8.ст. 81 ТК РФ);

- двусмысленность (например, утрата доверия — п. 7 ст. 81ТК РФ);

- недостаточная ясность (например, неоднократное неисполнение трудовых обязанностей — п. 5 ст. 81 ТК РФ).

Наиболее нетерпимой является первая, самая грубая степень неясности. Именно здесь возможны не только ошибки, но и злоупотребления, из-за чего возникают сложные и затяжные судебные споры.

Ясное представление о смысле правового акта для каждого субъекта зависит от ряда таких факторов, как его опыт (собственный или заимствованный у других), образование, уровень культуры, в том числе правовой, и др.

Степень простоты и ясности определяется и в зависимости от того, на кого рассчитан правовой акт, какой сферы отношений непосредственно он касается. Если это неопределенный круг лиц, то акты должны быть написаны более простым языком (например, Конституция РФ). Если же правовой акт регулирует достаточно узкую сферу общественных отношений (например, правила почтовой службы), текст такого акта может быть сложным.

Точность правового документа.

Точность понимается как степень соответствия чему-либо. Если сравнить юридический язык с языком, принятым в сфере журналистики, можно заметить, что степень точности первого несравненно более высокая. Неточности, допущенные журналистами, можно опротестовать (т. е. поправить) в суде. Неточности судебных актов поможет исправить только вышестоящая судебная инстанция. Однако цена неточностей нормативных актов может оказаться слишком высокой.

Иногда первое языковое правило юридической техники (ясность) может вступить в противоречие со вторым (точность). В самом деле, ясность и понятность акта может препятствовать точности юридического текста, и наоборот, повышенное внимание к точности способно привести к усложнению и неясности его текста. Такими примерами изобилует Федеральный закон ≪Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации≫. Здесь явно просматривается желание законодателя быть исключительно точным.

Кстати, пространность наименования самого Закона обусловлена этим же.

Тем не менее все правоведы, рассматривавшие проблему противоречий между ясностью и точностью юридического документа, предлагают отдавать преимущество точности, поскольку без нее

документ теряет определенность, создаются условия для его противоречивого толкования, а следовательно, и для возможного злоупотребления.

Для обеспечения точности правового акта не следует употреблять такие общие и абстрактные формулировки, как ≪повысить внимание≫, ≪решительно улучшить≫, и выражения в конце фразы

типа ≪и т. д.≫, ≪и т. п.≫.

Доступность правовых актов.

Это несколько иное языковое правило юридической техники.

Здесь имеется в виду не столько контингент адресатов правового документа, сколько круг лиц, в отношении которых осуществляется превентивная, воспитательная работа. В данном случае речь

идет в основном о правовых актах, выполняющих охранительнуюроль (Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и др.).

Доступности способствуют:

— использование максимально простых терминов, фраз, широко употребляемых в обычном обиходе и легко воспринимаемых большей частью населения;

— отказ от использования в правовых актах сложных конструкций с причастными и деепричастными оборотами;

— отказ от злоупотребления иностранными словами;

— отказ от использования некоторых канцелярских оборотов, бюрократических штампов, архаичных выражений и т. д.

Краткость правовых документов.

Одни ученые называют это языковое правило компактностью, другие — экономичностью, третьи — лаконичностью. Речь идет об одном и том же — о сокращении объема правового документа, но, конечно же, не в ущерб его качеству.

Краткости способствуют:

— отсутствие многословия;

— сокращение неоправданных повторений отдельных фраз (если такая потребность возникает, лучше дать в скобках краткую обобщающую формулу и затем ее воспроизводить в последующем

тексте);

— использование кратких формулировок;

— типизация (стандартность, стереотипность) формулировок;

- вынесение дефиниций в начало документа, с тем чтобы в дальнейшем не расширять документ за счет многократного их повторения.

Отсутствие пафосности, декларативности правового документа.

Желание правотворческого субъекта поднять значимость правового документа порой приводит к правовой демагогии. Иногда дело доходит, как отмечает С. А. Боголюбов, до помещения в нормативные акты законодательных положений, рекламирующих государственную власть и государственные органы3.

Это, конечно, крайняя форма идеологизированности правового документа, и са- мая опасная. В. М. Баранов определяет правовую демагогию как намеренное (иногда обманное) воздействие на чувства и знания людей посредством различных форм односторонней либо грубо извращенной подачи правовой действительности для достижения собственных порочных целей, обычно скрываемых под видом пользы для народа и благосостояния государства.

Правовой демагогией довольно часто страдали нормативные акты в советский период. Сегодня демагогичные правовые акты уже не встречаются. Однако актов декларативного характера достаточно.

Официальность стиля правовых документов.

Несмотря на то что многие авторы относят юридический стиль изложения правовых документов к разновидности литературного, все же следует констатировать, что здесь едва ли не больше различий, чем сходства, с другими литературными источниками.

Авторы отмечают следующие особенности юридического стиля:

- строгость;

— чеканность;

— нейтральность;

— беспристрастность;

— отсутствие какой-либо оригинальности и стилевой индивидуальности;

— сдержанность и эмоциональная холодность;

— отсутствие образных сравнений;

— властность (повелительность).

Указанные языковые правила служат основой для формулирования правовых предписаний. Их значение для практики подготовки правовых документов трудно переоценить.

 

 ЮЭ НПА 

Лекция 3. Принципы, содержание и правовые последствия юридической экспертизы нормативных актов.

Понятие принципов юридической экспертизы нормативных актов нормативных актов и их система. Принцип законности проведения экспертизы. Принцип профессионализма экспертов. Принцип независимости экспертов. Принцип объективности экспертного исследования. Самостоятельность эксперта в изложении своей позиции. Принцип ответственности экспертов за полноту анализа и обоснованность заключения.

Этапы юридической экспертизы нормативных актов. Оценка необходимости нормативного акта для урегулирования общественных отношений. Условия проведения юридической экспертизы нормативных актов. Способы выявления недостатков нормативных актов. Правовая оценка формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенция органа, принявшего нормативный правовой акт. Оценка соответствия нормативных правовых актов требованиям юридической техники. Наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии. Анализ и оценка конкретных правовых норм. Описание противоречий несоответствия нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральному законодательству и т.д., расхождение (коллизии) между действующими нормативными правовыми актами.

Экспертное заключение: понятие и виды, требования к его оформлению. Направление экспертного заключения органу государственной власти, местного самоуправления, принявшего нормативный правовой акт. Меры прокурорского реагирования. Сроки устранения нарушений.

 

Тема 3. Принципы, содержание и правовые последствия юридической экспертизы нормативных актов. (4 часа)

Занятие 1. (2 часа)

1.               Принципы юридической экспертизы нормативных правовых актов: общая характеристика.

 Успешность той или иной деятельности, если она носит осознанный характер, напрямую зависит от целого ряда базовых идей, начал, лежащих в её основе. О них принято говорить как о принципах. Экспертная деятельность - также разновидность деятельности. Она состоит в проведении исследования, результаты которого, при использовании в дальнейшем, способны повлиять на принятие юридически значимых решений. В силу этого, подобного рода деятельность также должна быть основана на ряде принципов, необходимость следования которым и обусловлена спецификой самой экспертизы, а также современными правовыми реалиями.

Слово «принцип» означает основу, первоначало, руководящую идею, исходное положение какого-либо явления, процесса, деятельности. Ещё древние обращали внимание на то, что «принцип есть важнейшая часть всего».

В настоящее время принципам различных правовых явлений уделяется все больше внимания. Целый ряд работ специально посвящен им. Это обусловлено их важной направляющей ролью. Именно поэтому, мне также хотелось бы проанализировать, на каких принципах основана деятельность по производству правовой экспертизы. Для этого сначала рассмотрим, на каких принципах основываются те или иные виды юридической деятельности, что весьма важно для выработки перечня принципов правовой экспертизы.

Среди основных начал, идей правотворческой деятельности правоведы отмечают следующие принципы: 1) научности; 2) законности; 3) демократизма; 4) системности; 5) гласности; 6) профессионализма; 7) гуманизма; 8) плановости; 9) федерализма; 10) целесообразности; 11) стабильности; 12) оперативности; 13) непрерывности; 14) экономичности и др.

Под принципами экспертизы нормативных актов понимается совокупность взаимосвязанных между собой требований, при реализации которых достигается юридически значимый результат в виде экспертного заключения по законопроекту или вступившему в силу законодательному акту.

Применительно к экспертизе нормативных правовых актов и их проектов существует определённая классификация принципов:

объективные принципы: раскрывающие основные начала проведения экспертизы как экспертного исследования, они характеризуют то, как должна осуществляться сама деятельность по проведению экспертизы, а не то, какими качествами должен обладать эксперт. Это важнейший критерий, дающий возможность отграничить принципы правовой экспертизы от требований к лицу, производящему экспертизу.

частные принципы: характеризующие основополагающие требования, относящиеся к самому субъекту проведения экспертизы, к его нравственным и моральным взглядам.

К числу объективных принципов, присущих любой экспертной деятельности и экспертизе законодательства в частности, предлагается отнести принцип законности проведения экспертизы законодательства и примыкающий к нему принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина; принципы научности и информационной обеспеченности и всесторонности; принцип своевременности проведения и полноты экспертного исследования, а также принцип финансовой обеспеченности.

К числу частных принципов экспертизы законодательства в работе относятся принципы ответственности эксперта; объективности экспертного исследования; независимости экспертов в пределах предоставленных им полномочий; принцип компетентности лиц, осуществляющих экспертизу и др.

Рассмотрим подробнее объективные принципы правовой экспертизы нормативного акта:

Соблюдение законности: данный принцип предполагает, что содержание, форма нормативно-правового акта, процедура его принятия (изменения, отмены) соответствуют требованиям законодательства. Так, например, ст.15 Конституции РФ гласит, что « Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ». Так же этот принцип говорит и о том, что в процессе экспертной деятельности субъекты должны действовать в рамках законодательства Российской Федерации.

Соблюдение принципа законности при осуществлении экспертизы законодательства означает точное исполнение требований федерального и регионального законодательства, составляющего основу этой деятельности, а также выполнение как органом или лицом, назначившим экспертизу, так и руководителем экспертного учреждения, а также экспертом всех предписаний.

Одной из ключевых особенностей данного принципа выступает то, что он охватывает своим содержанием все другие принципы.

Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина: в его основе лежит положение о том, что экспертная деятельность не должна нарушать и ограничивать права и свободы человека и гражданина.

При организации и производстве экспертизы законодательства экспертная деятельность должна быть ориентирована на неуклонное соблюдение конституционных прав граждан, предусмотренных ст. 21 и 22 Конституции РФ, согласно которым каждый имеет право на свободу, личную неприкосновенность, охрану достоинства личности.

Принцип научности: важнейший принцип, обусловленный тем, что правовая экспертиза, является исследованием. Согласно этому требованию, каждая правовая экспертиза должна проводиться с учетом имеющихся научных разработок, последних достижений в конкретной области научных познаний. Использование научных достижений и методик - вот важный фактор, подчеркивающий научный характер правовой экспертизы. Современная экспертиза, по мнению ряда исследователей, должна строиться лишь на строго научных знаниях.

Принцип своевременности: так как правовые экспертизы осуществляются в определенных временных рамках, производить их следует своевременно (срок проведения правовой экспертизы 30 дней). Р.Н. Надеев под своевременной, понимает экспертизу, проведенную заблаговременно по каждому законопроекту. Это, по моему мнению, является одной из важных гарантий качества законопроекта.

Принцип полноты экспертного исследования: полнота экспертизы проекта нормативного правового акта будет заключаться не только в проведении всего комплекса экспертиз, но и в исследовании данного документа целиком. При этом точки зрения экспертов могут расходиться.

Полнота экспертного исследования предполагает исследование такой совокупности свойств представленных материалов, которая позволяет полно и объективно ответить на поставленные перед экспертом вопросы.

Ни один из поставленных перед экспертом вопросов не должен остаться без ответа и не может быть просто пропущен. Если эксперт не в состоянии ответить на поставленный вопрос, то он обязан дать мотивированное сообщение о невозможности проведения исследований и дачи заключения.

Принцип непрерывности исследования: в данном аспекте экспертиза рассматривается как единый во временных рамках акт. Значение этого принципа трудно переоценить. Не завершив одно исследование, эксперту не стоит приступать к другому, осуществлять сразу несколько экспертиз. Какую бы хорошую квалификацию, память он не имел, всё же реально существует возможность перепутать результаты исследований, забыть что-то существенное, переключившись на параллельную экспертизу. Вместе с тем, принцип непрерывности не означает, что эксперт должен проводить исследование без перерывов.

Принцип информационной всесторонности и обеспеченности: в ходе производства экспертизы законопроекта эксперт имеет право собирать информацию, он имеет право свободного доступа к информации, необходимой для проведения экспертизы проекта. Он может проанализировать, какие нормативные правовые акты следует привести в соответствие с данным законопроектом, какие следует отменить. Для этого его нужно будет сопоставить с Конституцией РФ, международными договорами, иными законами. Собирает эксперт и информацию о соответствии положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.

Принцип финансовой обеспеченности: любое проводимое исследование требует определенных материальных затрат. Следовательно, оно должно быть финансово обеспечено. Важно закупать современное и эффективное оборудование, оплачивать труд самих экспертов и т.д. Ст. 37 ФЗ РФ «О государственной судебно-экспертной деятельности в РФ» говорит о том, что деятельность государственных судебно-экспертных учреждений, экспертных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе экспертных подразделений органов внутренних дел РФ, финансируется за счет средств федерального бюджета. Деятельность государственных судебно - экспертных учреждений, экспертных подразделений органов исполнительной власти субъектов РФ финансируется за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Принцип объективности в экспертизе законодательства означает требование от эксперта проводить исследования и формулировать выводы строго на научно-методической и практической основе, которая соответствует современному уровню развития той области знаний, которую он представляет. Эта основа должна базироваться на положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных. Не менее важное условие объективности экспертизы законодательства – это объективность самого автора данной деятельности – эксперта. Считаем, что если есть сомнения в беспристрастности эксперта, к примеру, если он ранее был замечен в лоббировании политических интересов; особенно внимательно стоит относиться, когда экспертизу проводит эксперт или экспертное учреждение, зависимые от организаторов экспертизы законопроекта (финансовая зависимость, членство в политической партии, вынесшей на рассмотрение законопроект, и т.д.), то такие эксперты также подлежат отводу.

Как уже отмечалось выше, частные принципы проведения правовой экспертизы характеризуют статус экспертов, а не самого исследования. Рассмотрим подробнее данные принципы:

Принцип компетентности лиц, осуществляющих правовую экспертизу нормативных правовых актов и их проектов: т.е. лицо, осуществляющее экспертную деятельность, должно быть законно наделено полномочиями по проведению правовой экспертизы, а так же обладать определенными квалификационными требованиями и навыками, которые предъявляются к данным лицам.

Квалификационный принцип. Осуществление экспертизы экспертом в пределах своей специальности (квалификации) является непременным условием качественности проводимого им исследования. Вполне очевидно, что эксперт не в состоянии дать объективное заключение в том случае, если необходимые для производства экспертизы исследования выходят за рамки его специальных знаний.

Заказчик экспертизы законодательства должен иметь четкое представление о том, эксперту какой специальности она должна быть поручена. Критерии оценки законодательства в рамках экспертизы не могут выходить за пределы специальных знаний эксперта, которые приобретаются в результате профессиональной подготовки и накопления практического опыта (на это может указывать диплом об образовании эксперта, стаж экспертной работы).

Квалификационный принцип требует от эксперта браться за решение только тех вопросов, по которым он профессионально осведомлен и для решения которых (дачи квалифицированного заключения) он в достаточной степени владеет методами теоретической и практической работы. Между тем в Российской Федерации до сих пор не сформирована государственная система гарантий обеспечения этого важного принципа экспертной деятельности. В условиях постоянно растущей потребности в экспертных кадрах в стране отсутствует должная государственная система подготовки и усовершенствования экспертных кадров.

Квалификационный принцип должен быть обеспечен, во-первых, системой аттестации и лицензирования научных экспертных учреждений и сотрудников, работающих в них; во-вторых, свободой выбора экспертов, приглашаемых для выполнения экспертизы; в-третьих, системой конкурсов по отбору учреждений и экспертов для производства экспертиз законодательства по наиболее значимым для государства и общества проектам законов.

Принцип равенства лиц, участвующих в проведении экспертизы (экспертов): данный принцип основывается на том, что при проведении экспертизы законопроекта все эксперты имеют равные права при постановке вопросов, внесении предложений в процессе подготовки заключения и т.д.

Принцип независимости экспертов в пределах предоставленных им полномочий: эксперт не должен находиться в непосредственном подчинении того органа, по чьей инициативе разрабатывается законопроект, и не связан позицией органа, по поручению которого проводится экспертиза.

Самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений: эксперт, в своих выводах опирается на собственные специальные познания в сфере юриспруденции.

Ответственность экспертов за полноту и объективность анализа законопроекта, и обоснованность заключения по результатам экспертизы. Эксперт должен понимать, что выводы, которые он озвучивает в результате проверки, влияют на то, какое решение будут принимать лица, обратившиеся к нему. Отметим, что этот принцип в первую очередь касается экспертов госорганов, которые несут ответственность согласно законодательству.

 

2.               Этапы проведения юридической экспертизы законопроекта Федеральным Собранием РФ.

            Как отмечалось выше, процесс проведения экспертизы осуществляется поэтапно. Под стадией понимается организационно выделенный участок работы эксперта, в ходе которого происходит законченное преобразование или порождение информации, относящейся к поставленной задаче.

Содержание стадий, последовательность реализации в значительной мере зависят от содержания подготовленного законопроекта, сложности решаемой проблемы и т. д.

Этап 1. Задание на правовую экспертизу.

На правовую экспертизу могут направляться проекты как отдельных федеральных законов, так и нескольких федеральных законов (в пакете).

В проведении правовой экспертизы проектов федеральных законов, поступивших в Государственную Думу, участвуют:

— профильные комитеты, которые определяют соответствие законопроекта предъявляемым к нему требованиям;

— Правовое управление Аппарата Государственной Думы;

— Общественная палата Российской Федерации (по собственной инициативе либо по решению ответственного комитета Государственной Думы, Совета Федерации);

— законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации по законопроектам по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

— государственные органы, другие организации по решению ответственного комитета Государственной Думы для проведения научной экспертизы.

В проведении правовой экспертизы проектов федеральных законов, поступивших в Совет Федерации, участвуют:

— комитеты (комиссии) Совета Федерации;

— Правовое управление Аппарата Совета Федерации.

В проведении правовой экспертизы проектов федеральных законов, подготавливаемых в соответствии с программой законопроектных работ Правительства Российской Федерации, и иных наиболее важных проектов федеральных законов в обязательном порядке участвуют: Правительство Российской Федерации; Министерство юстиции Российской Федерации; Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Каждый государственный орган, учреждение проводит экспертизу по вопросам, отнесенным к его ведению.

Регламентом Государственной Думы предусмотрено проведение правовой экспертизы на каждом из трех этапов подготовки законопроектов к рассмотрению в нижней палате парламента.

Задачи и содержание правовой экспертизы законопроекта, ее объем тесно связаны с особенностями рассмотрения законопроекта на каждом из этих этапов.

Задача правовой экспертизы на этапе рассмотрения законопроекта в первом чтении заключается прежде всего в том, чтобы обратить внимание депутатов на юридическое качество внесенного законопроекта и помочь им в определении своей позиции при обсуждении законопроекта и голосовании по нему.

Особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении является детальная проработка всех положений обновленного текста законопроекта с учетом внесенных поправок, начиная с названия и заканчивая его заключительными положениями. Оценивается то, как реализованы замечания и предложения экспертов, изложенные в экспертном заключении к предыдущему, первому чтению законопроекта.

Особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению в третьем чтении является то, что она проводится по законопроекту, доработанному с учетом поступивших и принятых Государственной Думой поправок.

Этап 2. Информационное обеспечение эксперта разработчиком законопроекта.

На данном этапе эксперт должен проверить:

1) полноту представленных субъектом (субъектами) права законодательной инициативы сопроводительных документов;

2) соблюдение процедуры согласования законопроекта.

В случае если законопроект, представленный на экспертизу, не прошел процедуру согласования со всеми заинтересованными органами, организациями, должностными лицами или представлены не все необходимые материалы, то такой законопроект возвращается разработчику для устранения выявленных недостатков.

После устранения указанных недостатков законопроект вновь направляется для проведения правовой экспертизы.

Этап 3. Сбор, анализ и обработка информации, собранной экспертом самостоятельно.

Если данных представленных разработчиком законопроекта недостаточно, то эксперту приходится самостоятельно собирать нужную ему информацию о текущем законодательстве, правоприменительной практике, специфике и перспективах развития общественных отношений в соответствующей области.

Оптимальное сочетание полученных от разработчика законопроекта материалов, самостоятельно собранной информации и их использование является условием эффективной деятельности эксперта.

Основываясь на тексте законопроекта, собранных документах эксперт должен сделать вывод о возможности (невозможности) решить данную проблему средствами правового регулирования.

Этап 4.Деталъная проработка текста законопроекта.

Эксперт должен проработать весь текст законопроекта, начиная с его заголовка (названия), который играет первостепенную роль в оценочном восприятии, понимании правового текста. Эксперт должен определить, отражают ли категории, используемые в названии законопроекта, предмет его правового регулирования.

Тщательное рассмотрение названия законопроекта поможет правильно определить соотношение содержания законопроекта с названием, их согласованность или недостаточную степень согласованности, наличие в содержании законопроекта положений, выходящих за пределы предполагаемого в названии законопроекта предмета правового регулирования либо, наоборот, определенные пробелы такого регулирования, другие недостатки.

При оценке юридических терминов, использованных в законопроекте, рекомендуется проанализировать следующее:

— употребляется ли один и тот же термин в данном законопроекте в одном и том же значении;

— обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в Конституции Российской Федерации.

Полнота экспертного исследования законопроекта предполагает анализ всех его положений, проверку логичности, отсутствия внутренних противоречий, последовательности расположения всех структурных элементов.

На данном этапе эксперт может использовать следующие технологические приемы:

1) выявлять и формулировать вопросы, на которые в процессе экспертизы необходимо дать ответы;

2) определять способы решения возникших вопросов (проведение совещаний, создание рабочих групп, подготовка запросов, проведение консультаций);

3) тщательное планирование всей работы и ее отдельных этапов, чтобы получить успешный результат.

Правовая экспертиза законопроекта предполагает его оценку с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации, международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам, актам законодательства, которым сам законодатель придал приоритетное значение по отношению к иным федеральным законам.

При анализе законопроекта рекомендуется оценивать возможные последствия его применения, с тем чтобы не проектировать норм, действие которых может повлечь негативные, нежелательные для личности, общества и государства результаты.

Важно также оценить законопроект с точки зрения обеспеченности проектируемых действий финансовыми, организационными и иными средствами, мерами ответственности, поощрениями (санкциями).

Этап 5. Анализ конкретных правовых норм.

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения правовой экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений законопроекта и норм действующего законодательства.

Хотя правовые предписания и выражаются на родном языке, однако, в силу целого ряда особенностей их формулирования (использования абстрактных понятий, специальных и оценочных терминов, несовпадения субъекта нормы права и субъекта предложения, применения вместо нормативных предложений индикативных), системности права возникает необходимость интерпретации этих предписаний.

Под интерпретацией правовых предписаний понимается результат познавательной деятельности, выраженный в совокупности суждений о смысле, содержании предписаний, содержащихся в конкретном законопроекте. Выявлению соотношения между законопроектом и результатом толкования (интерпретации) предшествует процесс их соотнесения, сравнения, обнаружения расхождений или полного соответствия.

Всякий вид правовой деятельности имеет свои стадии. Актуален этот вопрос и для процесса толкования.

На первой стадии правовые предписания исследуются в целях уяснения их подлинного смысла с использованием всех известных приемов толкования.

На второй стадии устанавливается неопределенность нормативно-правовых предписаний, расхождения в их понимании.

На третьей стадии эксперт в целях устранения возникших неясностей изучает аргументацию разработчика законопроекта, правоприменительную практику.

На четвертой стадии возможны дискуссии, консультации, привлечение других экспертов, специалистов, обращение к научной литературе.

Этап 6. Юридико-техническое редактирование законопроекта.

Проведение правовой экспертизы законопроектов, как правило, сопровождается юридико-технической правкой его текста. Это позволяет ускорить процесс доработки текста законопроекта, хотя такая правка и означает смешение функций разработчика законопроекта и функций эксперта.

Редактированию подлежит весь текст законопроекта, начиная с заголовка (названия).

При редактировании законопроекта эксперт должен руководствоваться языковыми правилами законодательной техники: общелингвистическими, терминологическими, синтаксическими, стилистическими.

Этап 7. Подготовка экспертного заключения.

Результатом проведения правовой экспертизы законопроекта является экспертное заключение.

 

3.     Экспертное заключение: понятие и виды, требования к его оформлению.

 По результатам проведения юридической экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение.

Структуру заключения правовой экспертизы представляется целесообразным построить по принципу «от общего к частному»: сначала указать на основные, принципиальные недостатки и про­тиворечия, если таковые выявлены, а затем перейти к последова­тельному изложению замечаний и предложений по отдельным по­ложениям рассматриваемого законопроекта.

Заключение эксперта состоит из следующих частей:

Вводная часть. Включает в себя основные данные об объекте экспертизы, обстоятельства в связи с которыми была назначена экспертиза, ее наименование и номер, данные о лицах, назначивших экспертизу, дату, когда материалы для исследования поступили, и когда было вынесено заключение, а так же все необходимые сведения об эксперте и лицах присутствующих при проведении экспертизы.

В водной части, должен быть отмечен тот факт, что экспертиза является повторной или дополнительной. Ходатайство эксперта о дополнительных материалах тоже указывается в водной части.

Исследовательская часть. Это та часть заключения эксперта, которая состоит из следующих этапов:

предварительное исследование,

исследование деталей,

обобщение и оценка результатов,

документальное оформление полученных материалов.

Выводы — это основная часть заключения. В ней даются ответы, на вопросы, поставленные перед экспертом.

Виды заключений эксперта:

Категорически положительное (отрицательное) заключение.

Вероятное заключение (версия эксперта). В виде доказательства такое заключение использоваться не может.

Альтернативное заключение. Предлагаются варианты решения вопросов.

Если поставленные перед экспертом задачи выходят за рамки его компетенции или ему не хватает материалов для изучения этого вопроса, то он не может выдать заключение, и обязан сообщить об этом заказчику. Если эксперту недостаточно материалов и заказчик не может предоставить больше, то эксперт может составить вероятное заключение или сделать выводы о невозможности решения поставленных задач.

Следует отметить, что существует два вида экспертных заключений:

заключения, в которых оценка соответствия формы и содержания проекта правилам правотворческой (законодательной) техники занимает самостоятельное положение и является обязательным элементом заключения.

заключения, в которых основное внимание уделено оценке соответствия экспертируемого проекта нормативным правовым актам равной или более высокой юридической силы, при этом оценка соответствия проекта правилам правотворческой (законодательной) техники не является обязательным элементом заключения.

В экспертном заключении, как правило, отражаются следующие сведения:

реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае, если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);

повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона, поручение государственного органа или должностного лица и другие);

предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);

состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;

оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.

Согласно пункту 3 статьи 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

При составлении заключения о несоответствии акта федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого акта, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации и (или) федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствия.

 

4.     Меры прокурорского реагирования.

Протест. Прокурор или его заместитель в случае издания правового акта, противоречащего закону (ст. 23 Закона) или нарушающего права человека и гражданина (ст. 28 Закона), приносит протест на правовой акт.

Протест вносится от имени прокурора или его заместителя, действующих в пределах своей компетенции. Это означает, что подписывает протест прокурор соответствующего района, города, субъекта РФ или его заместитель, хотя готовить протест могут другие прокурорские работники.

Протест как официальный акт прокурорского реагирования должен иметь определенную единообразную форму. Его содержание излагается на бланке соответствующей прокуратуры, в нем указывается полное наименование органа, организации или должностного лица, издавших незаконный акт, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса их нахождения, даты принесения протеста, должностного положения с указанием классного чина фамилии, имени отчества прокурора принесшего протест, который он лично и подписывает. В описательной части протеста указывается кем, когда и какой акт был принят, в чем состоит его противоречие или несоответствие закону и какому именно, далее излагаются требования о полной или частичной отмене опротестованного акта. Могут также излагаться требования относительно устранения причиненного изданием незаконного акта вреда. В заключительной, части протеста указывается об установленной Законом о прокуратуре обязанности рассмотрения протеста и уведомлении прокурора о результатах его рассмотрения. В этой же части протеста, в случае необходимости, указывается на желание прокурора присутствовать при рассмотрении протеста и об уведомлении его о дне рассмотрения протеста.

Протест приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Например, протест может быть принесен на приказ руководителя организации, устанавливающий продолжительность рабочего дня свыше норм, установленных ТК РФ. В случае принесения протеста при осуществлении надзора за соблюдением законов протест может быть принесен также вышестоящему должностному лицу либо в вышестоящий орган. В обоих случаях - при осуществлении надзора за соблюдением закона и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - прокурор может обратиться в суд в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством.

Протест должен быть обязательно рассмотрен в течение 10 календарных дней с момента его поступления (представительным органом на ближайшем заседании). Прокурор может установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Прокурор также вправе отозвать свой протест, но только до момента рассмотрения его по существу.

О результатах рассмотрения протеста прокурору должно быть сообщено в письменной форме, а в случае рассмотрения протеста на заседании коллегиального органа прокурор должен быть извещен о времени рассмотрения.

Представление. При обнаружении нарушений закона (ст. 24 Закона) или прав и свобод человека и гражданина (ст. 28 Закона) прокурор или его заместитель вносит представление о устранении выявленных нарушений в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения.

Согласно п.1 ст.24 Закона о прокуратуре представление прокурора должно быть рассмотрено безотлагательно. Это означает, что органы или должностные лица, получившие представление, должны рассмотреть его в ближайшее возможное время.

После получения уведомления от соответствующих органов или должностных лиц о том, что правонарушение устранено с указанием, что конкретно было сделано для его устранения и предупреждения, прокурор анализирует полученные материалы. Если они его удовлетворяют, то об этом делается запись о получении этих материалов, и рассмотрение внесенного представления снимается с контроля. Если ответ органа или должностного лица о результатах рассмотрения, представления не удовлетворяет прокурора, то он может дополнительно уточнить свои предложения и потребовать их исполнения или провести проверку исполнения требовании ст.24 Закона прокуратуре.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих: об этих мерах сообщается прокурору в письменной форме.

Например, в ходе проверки подтвердилась информация о нарушении в организации правил охраны труда. Прокурор обязан внести руководителю организации представление об устранении имеющихся нарушений, причин и условий, им способствующих.

 

 

 

Также смотри:

1)     file:///C:/Users/Saida-PC/Downloads/mery-reagirovaniya-prokurora-na-vyyavlennye-v-normativnyh-pravovyh-aktah-korruptsiogennye-faktory.pdf

2)