ЛЕКЦИЯ

ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕЖДУНАРОДНОГО

МИГРАЦИОННОГО ПРАВА

Понятие международного миграционного права,

Миграционное право  отрасль права, регулирующаяпередвижение человека и смену им места жительства или пребывания.

Международное миграционное право является одной из отраслей международного частного права. Международный пакт о гражданских и политических правах установил, что каждый, кто законно находится натерритории данного государства, имеет право свободно перемещаться по его территории. Так же каждыйчеловек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Ограничения этих правдопускаются в только той мере, в какой они «предусмотрены законом, необходимы для охраныгосударственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав исвобод других».

Миграционное право является наукой, которая исследует общие закономерности возникновения, развития, предназначения и функционирования этого права в международном праве и национальном праве отдельных государств, взаимосвязи с другими областями права, структуру и взаимодействие его составляющих между собой: регулирование процессов перемещения населения и становление миграционного права Казахстана, а также осуществляет сравнение с опытом такого регулирования в международном праве.

Объектами исследования этой науки являются институт миграционного права, деятельность ме­ждународных и государственных (национальных) учреждений, которые разрабатывали и разрабаты­вают международные (конвенции, протоколы, соглашения) и национальные правовые акты, форми­ровали и формируют международную и внутреннюю политику в области миграции, миграционного права и реализуют ее.

Наука миграционного права имеет двойственный характер изучения. Это, прежде всего, общие принципы, институты и нормы регулирования миграционных процессов в международном праве, а также соответствующие области, отдельные институты и нормы национальных правовых систем. Как и соответствующая область, она имеет интегративный характер, ощущая влияние и взаимодействие права в целом и международного права в частности, разных смежных дисциплин: истории, демогра­фии, социологии, этнологии, географии, экономики и т.д.

Под  предметом  понимается  то,  что  регулирует право, т.е. определенные виды общественных отношений, которые объективно нуждаются в правовой регламентации.  Общественные  отношения  выступают  в  качестве  главного  объективного  критерия деления права на отрасли и институты. Сами общественные  отношения  имеют  сложную  структуру,  в которую  включаются:  субъекты  общественных  отношений, предметы материального мира, социальные  взаимосвязи,  общественные  события,  обстоятельства,  выступающие  причинами  возникновения или прекращения общественных отношений.

Предмет  миграционного  права  до  настоящего времени  юридической  наукой  четко  не  определен.

Вместе с тем динамика жизни доказывает нам, что уже  давно  оформляются  в  качестве  самостоятельных  и  приобретают  специфические  черты  общественные  отношения,  связанные  с  пересечением границы того или иного государства в тех или иных целях:  поиска  нового  места  жительства,  работы;  в целях обучения, лечения, отдыха; укрытия от политических преследований или природных бедствий.

Эти миграционные процессы имеют глобальный характер и затрагивают практически все страны мира.

Миграционное право имеет определенную специфику  предмета  правового  регулирования:  это объективные  миграционные  процессы,  присущие современному обществу. Их составляющими являются  как  организационные,  процессуальные  отношения, связанные с реализацией права человека на передвижение,  с  обеспечением  безопасности  государства в ходе реализации государственной миграционной политики, так и общественные отношения, которые  возникают  в  связи  с  установлением  прав, обязанностей  и  ответственности  самих  субъектов (мигрантов, органов государственной власти и местного  самоуправления,  предприятий,  организаций) этих отношений нормами материального права. Разнородность  данных  общественных  отношений  и  в тот же момент их общность составляют предмет миграционного права.

Виды международной миграции.

Международную миграцию можно характеризовать, используя ряд признаков классификации.         

По территориальному охвату выделяют межконтинентальную и внутриконтинентальную международную миграцию.

В соответствии с направлением потоков международной миграции её подразделяют на следующие виды:

иммиграция – въезд (прибытие) в страну иностранных граждан с целью постоянного в ней проживания (или длительного пребывания) и, как правило, получения её гражданства;

эмиграция – выезд (выбытие) из одной страны в другую на постоянное (иногда на неопределённо длительное время) проживание, как правило, с изменением гражданства;

реэмиграция – добровольное, самостоятельное возвращение в страну, из которой эмигрант выехал ранее;

транзитная миграция – перемещение через территорию страны в другое государство с возможной задержкой в транзитной стране на неопределённый срок.

По продолжительности пребывания (отсутствия) международная миграция бывает:

1. Краткосрочная (временная) выезд (въезд) в другую страну на срок до одного года (по классификации ООН или иной срок, определяемый миграционным законодательством страны) в целях трудоустройства или иной экономической деятельности в стране пребывания, в том числе:

– маятниковая – временная трудовая миграция, связанная с ежедневным или еженедельным передвижением через государственную границу к месту работы и возвращением в страну постоянного проживания;

– сезонная – временный выезд (въезд) трудовых мигрантов на сезонные работы (сельское хозяйство, рыболовство, строительство, сфера услуг);

– эпизодическая – временный выезд (въезд) в другую страну с деловыми, туристско-рекреационными и другими целями.

2. Долгосрочная (постоянная), в том числе:

– безвозвратная миграция – переселение из одной страны в другую, чаще всего связанное со сменой гражданства (эмиграция, иммиграция, брачная миграция);

– постоянная (долгосрочная) – миграция на продолжительный срок, который определяется миграционным законодательством страны;

– временно-постоянная – ограниченная, как правило, сроком пребывания в стране въезда от одного года до шести лет (в зависимости от страны выезда, поло-возрастной, семейной и профессиональной характеристики мигранта).

В соответствии с причиной или обстоятельствами переезда (мотивы, факторы) миграция разделяется на следующие виды:

1. Добровольная – свободный выбор мигранта, в том числе

– экономическая – добровольная, чаще всего возвратная миграция, в основе которой – экономические соображения (постоянная, сезонная, маятниковая и др.);

– трудовая – составная часть экономической миграции, определяющий её признак – продажа мигрантом своей рабочей силы в стране въезда, при этом смена места жительства не является обязательной;

– семейная – в целях воссоединения семьи, брачная миграция;

– учебная (образовательная) – передвижение студентов и молодых специалистов с целью продолжения образования выделяют; это временная миграция, ограниченная периодом времени, необходимым для учебного курса.

2. Вынужденная (внеэкономическая) выбор принудительный, она находит выражение в первую очередь в движении беженцев, перемещённых лиц, в том числе

– миграция в результате политического или религиозного преследования;

– миграция в результате вооружённых конфликтов;

– миграция в результате природных катаклизмов.

По статусу законности выделяется международная миграция легальная и нелегальная – связана с нарушением режима въезда или пребывания в стране въезда, то есть, без оформления или с ненадлежащим оформлением соответствующих документов и разрешений, определённых законодательством, а также с использованием недействительных, поддельных, фиктивных (чужих) или утративших юридическую силу в связи с истечением сроков их действия документов.

По уровню образования различают миграцию высококвалифицированных кадров (иначе её называют «утечка умов (мозгов)» и миграцию низкоквалифицированной рабочей силы.

Данные о миграции могут быть представлены в виде двух базовых статистических категорий⁵⁷:

миграционный поток – число мигрантов, совершивших переезд из одной страны в другую в течение определённого временного интервала, так называемого миграционного интервала (речь идёт об административных процедурах, не всегда абсолютно совпадающих по численности с событиями переезда или количеством переехавших мигрантов).

контингент (численность) мигрантов – совокупность лиц, прямо или косвенно имевших опыт миграции (то есть сами совершали переезд или являются потомками мигрантов), которые на определённый момент времени проживают в стране.

Типология и виды миграции

            При классификации любого явления, в том числе и миграции населения, во избежание путаницы и нечеткости необходимо следовать основному принципу типологии – один критерий (основание).

1. На основе географического признака можно выделить два основных типа миграции. Первый тип миграции – внешняя (международная) и внутренняя (внутригосударственная). Внешние миграции подразделяются на два класса миграций – межконтинентальные и внутриконтинентальные. Среди внешних внутриконтинентальных можно выделить миграции двух порядков – миграцию между государствами и между макро-регионами. Относительно внешней миграции можно говорить о существовании двух основных видов – эмиграции (выезд из страны) и иммиграции (въезд в страну), а также можно выделить реэмиграцию (возвращение в страну, из которой эмигрант выехал ранее) и репатриацию (возвращение на этническую родину, т.е. в страну с которой ассоциирует человек свое происхождение и откуда он или его предки мигрировали в другую страну).

2. В структурном отношении миграция имеет возрастной, половой, этнический, семейный, генетический (от генезис), образовательный, квалификационный и иной срез. В качестве элементарных единиц (вида) миграции можно считать миграционные потоки, объединенные каким–либо признаком (возраст, пол, национальность, специальность, семейное положение). При этом допустимы термины «семейная миграция», «миграция населения трудоспособного возраста», «миграция высококвалифицированных специалистов», «миграция женщин», «этническая миграция» и пр.

3. По времени пребывания мигранта в новом месте жительства или приложения труда возможно выделение двух основных видов миграции – постоянной (безвозвратной) и временной (возвратной). Постоянными миграциями можно считать перемещения, связанные с изменением постоянного места жительства. Временная миграция подразделяется на два класса – краткосрочную миграцию (мигрант находится до 1 года за пределами своего обычного места жительства) и долгосрочную миграцию (более 1 года). Краткосрочную миграцию можно подразделить на миграцию двух порядков - регулярную и нерегулярную.

К видам регулярной миграции относятся ежедневные маятниковые миграции и приграничные миграции. Маятниковые мигранты – люди, у которых место жительство и место работы находятся в разных населенных пунктах, что заставляет их ежедневно утром приезжать на работу и вечером возвращаться к месту жительства (например, житель Подмосковья работает в Москве). Приграничные мигранты («фронтальеры») похожи на маятниковых мигрантов, только они пересекают государственную границу, т.е. живут в одной стране, а работают в другой.

К видам нерегулярной миграции относятся челночные, вахтовые, сезонные миграции. Сезонные работники – мигранты, работа которых зависит от сезонных условий и выполняется только в течение определенной части года (например, сбор урожая). Челночные миграции представляют собой периодические поездки разной продолжительности, например, коммерсантов («челноков») за товаром с возвращением к месту жительства. Вахтовые миграции обусловлены спецификой работы и пребывания человека в районах с экстремальным климатом (например, выезд нефтяников к месту добычи нефти на Севере).

4. По целям миграция подразделяется на экономическую (трудовую и коммерческую) и учебную. Сюда же относится и миграция с целью воссоединения и создания семей, миграция в связи с отдыхом и туризмом, религиозная миграция (паломничество), миграция в связи с ведением традиционного хозяйства (кочевничество).

В современном обществе преобладают миграции, связанные с экономическими целями, т.е. переезд на работу или по коммерческим делам. В экономической миграции выделяется два основных вида – трудовая и коммерческая. Трудовая миграция представляет собой перемещения занятого населения, связанные с переменой места работы как внутри страны, так и между странами. Трудовых мигрантов, выехавших на работу за рубеж, называют «гастарбайтерами» (от немецкого термина «рабочий – гость»). Коммерческая миграция связана не с продажей своего труда, а с извлечением прибыли из разницы цен на товары в различных регионах или странах. Учебная миграция означает переезд к месту учебы. Миграция в целях воссоединения семьи представляет собой, например, переезд родителей к детям, супруга к супруге, детей к родителям и пр. Порой бывает трудно отделить семейные цели от экономических или учебных.

5. По способу вовлечения в миграцию, она подразделяется на три типа – добровольная, вынужденная и принудительная. Первая обусловлена добровольным принятием индивидом или группой людей решения о миграции. Вынужденная миграция вызвана военными, политическими событиями, преследованиями на этнической и религиозной основе, которые вынуждают население менять место жительства. Принудительной миграцией можно считать насильственные переселения людей, организованные государством (депортации), а также миграции, осуществляемые в пенитенциарной системе.

Вынужденная миграция - перемещение людей, которые покинули место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия, или подвергшиеся преследованиям и насилию. Согласно международным документам Женевской Конвенции по беженцам 1951 г. и Протокола 1967 г. выделяют несколько категорий вынужденных мигрантов (к этим документам присоединилась Россия в 1992 г.):

- беженцы – это вынужденные мигранты, которым до или после прибытия в страну предоставляется статус беженца. Например, в России беженцем на основании Федерального Закона «О беженцах» может быть признан человек, не являющийся гражданином России, отвечающий условиям вынужденной миграции;

- лица, желающие получить убежище - мигранты, которые подают ходатайство о получении убежища не в своей стране. Статус претендента согласно международным документам сохраняется за ними до тех пор, пока их заявление не будет рассмотрено и по нему не будет вынесено соответствующее решение. В России их называют лицами, обратившимися с заявлениями (ходатайствами) о приобретении статуса;

- иностранцы, получившие временный статус защиты, им разрешается временное (иногда на неопределенный срок) пребывание в принимающем государстве до тех пор, пока их жизни угрожает реальная опасность в их стране. В Федеральном Законе РФ предусмотрен статус лица, получившего временное убежище;

- лица, принятые по иным соображениям гуманности, это иностранцы, не получившие полного статуса беженца, но тем не менее допущенные в страну по причинам гуманитарного характера, поскольку они оказались в положении сходном с положением беженцев. Например, в российском законодательстве это лица, получившие политическое убежище.

Еще один вид вынужденных мигрантов - внутренне перемещенные лица – это граждане страны, которые не пересекают границ и мигрируют в пределах своего государства по вынужденным причинам (аналогичным в случае с беженцами). В России их называют вынужденными переселенцами (например, мигранты из района чеченской войны, осетино-ингушского конфликта). Порой внутренне перемещенные лица страдают нисколько не меньше беженцев. В России принят Федеральный закон «О вынужденных переселенцах», который предоставляет статус вынужденного переселенца на пять лет.

6. По степени законности выделяется два типа миграции - легальная и нелегальная. Легальные мигранты пересекают границу и находятся в стране на законных основаниях. Нелегальные мигранты - люди, которые незаконно пересекают границу, а также люди, законно пересекающие границу, но затем становятся нелегальными мигрантами (например, не имеют регистрации в уполномоченных государственных органах, нарушают сроки действия визы, или их цели пребывания и занятия не соответствуют заявленным при въезде в страну). Стать нелегальным мигрантом человек может несколькими способами. Первый – нелегально пересечь границу. Второй способ – приехать легально, но не зарегистрироваться или просрочить визу. Третий способ – приехать на учебу, а заниматься торговлей. К оценке количества нелегальных мигрантов следует подходить с достаточной долей осторожности, поскольку достоверно оценить их количество довольно трудно. Некоторые страны периодически проводят амнистию нелегальных мигрантов – это процедура предоставления легального статуса нелегальному мигранту на определенных условиях. В последнее время также используется термин «трафик мигрантов» - это насильственная перевозка или обман и нарушение прав в основном женщин и детей после перевозки (например, отбираются документы, принуждаются к труду или проституции) в другую страну.

Основные источники миграционного права

К сожалению, в настоящий момент многие исследователи и юристы-международники не уделя­ют международному миграционному праву особого внимания, равно как и анализу его источников. Исходя из этого целью данной статьи являются выделение источников международного миграцион­ного права на основе источников международного публичного права и их исследование в системати­зированном виде.

Применительно к международному миграционному праву источниками будут считаться те фор­мы, в которых выражены правила поведения субъектов международных миграционных отношений. При этом основная проблема заключается в отсутствии единого мнения в отношении перечня источ­ников международного права (что в равной степени относится и к международному миграционному праву). Приблизительный перечень источников, который многими юристами-международниками (Г.И. Тункин, Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова) принимается в качестве общих источников междуна­родного права, содержится в ст. 38 Статута Международного суда ООН и включает международные конвенции, международные обычаи, общие принципы права, судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву. Однако надо иметь в виду, что Статут но­сит функциональный характер, устанавливая правила, обязательные для Международного суда ООН. Следовательно, перечень указанных в нем источников международного права не является однозначно исчерпывающим и подлежит дополнению [1].

Основополагающее место среди международных документов, являющихся базовыми для меж­дународного миграционного права, занимает Всеобщая декларация прав человека, в которой сформу­лированы права, касающиеся, в том числе, иммиграции: право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства; право покидать любую страну; право искать убежище в других странах и пользоваться этим убежищем и пр. И хотя Декларация была принята как заявление о политических намерениях, а не как юридически обязательный договор, она имеет огром­ное значение, как первый международный документ, закрепивший права человека. Необходимо так­же отметить, что со времени принятия Декларации многие ее принципы были повторены в юридиче­ски обязательных документах и приобрели статус общих обычных норм [2;306].

Анализируя источники миграционного права, нельзя не обратить внимания на такую их харак­терную особенность, как двойственность. Состоит она в том, что, с одной стороны, этими источни­ками выступают международные соглашения, обычаи, судебные решения, а с другой — нормы зако­нодательства, обычаи и судебная практика отдельных стран. Поэтому в конституциях национального права, других нормативных актах, как правило, закрепляется юридическая сила норм Основного За­кона государства и актов, принятых на их основе, а также международных договоров. Иерархия юри­дической силы правовых норм зафиксирована в конституции многих стран мира.

Некоторые страны в своих конституциях признают международное право частью внутреннего национального права. Такой подход основывается на концепции совместимости и, соответственно, взаимодействия международного и национального права. Страны, правовые системы которых «от­крыты» для непосредственного внедрения норм международного права, традиционно называются моничными. Среди таких стран США, которые впервые в мире в Конституции 1787 г. отметили, что «все договоры, которые заключены Соединенными Штатами, являются высшим законом страны, и судьи каждого штата обязаны их выполнять»[3;45].

Международные договоры. Историей зафиксировано множество примеров регулирования ми­грационных процессов в договорной форме, как, скажем, договоры Киевской Руси и Византии, Вест­фальский мир 1648 г. [4], а в наше время можно взять за пример Шенгенское соглашение 1985 г. [5], Маастрихтский договор 1992 г. [6], Амстердамский договор 1997 г. [7], которые регулируют мигра­ционные правовые отношения в рамках Европейского союза, соответствующие соглашения в рамках СНГ. Среди международных договоров выделяются универсальные, или общие, например, Общая декларация прав человека, Европейская конвенция по правам человека, и специфические, такие как Конвенция о статусе беженцев 1951 г., конвенция МОТ № 97 о работниках-мигрантах 1949 г.

Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. определяет договор как междуна­родное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое между­народным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном, двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования [10].

С созданием и деятельностью международных организаций по определенным проблемам миг­рации активизировались разработка и принятие соответствующих конвенций. Так, среди между­народных договоров в области международного миграционного права нельзя не отметить меж­дународные договоры по регулированию проблем беженцев. Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г. являются универсальными договорами, устанавливающими конкретный право­вой режим для тех, кто нуждается в международной защите: «Личный статус беженца определяется законами страны его домициля или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. Ранее приобретенные беженцами права, связанные с его личным статусом, и в частности, права, выте­кающие из брака, будут соблюдаться Договаривающимися государствами по выполнении, в случае на­добности, формальностей, предписанных законами данного государства, при условии, что соответст­вующее право является одним из тех прав, которые были бы признаны законами данного государства, если бы это лицо не стало беженцем». Данные документы закрепляют запрет на возвращение бе­женцев и лиц, ищущих убежища, туда, где им будут угрожать преследования (принцип отказа от об­ратной высылки, или non-refoulment — отказ от принудительного возвращения (высылки) беженца в страну, где ему угрожает преследование по признаку расы, принадлежности к определенной этниче­ской или социальной группе вероисповедания, по политическим убеждениям или существует потенци­альная угроза такого преследования), требование о недискриминационном обращении со всеми бежен­цами, стандарты обращения с ними, обязанности беженцев перед страной убежища и пр.

Важный вклад в закрепление прав и свобод человека в области миграционных отношений внесла Конвенция ООН о сокращении безгражданства 1961 г. Она направлена на сокращение и устранение безгражданства и устанавливает перечень оснований, когда государство-участник обязано предоста­вить гражданство лицу, которое, в противном случае, стало бы апатридом или уже является таковым; также определяются случаи, когда лицо может быть лишено гражданства. Значимы также Кон­венция МОТ о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам ра­венства возможностей и обращения 1975 г., Международная конвенция о защите прав всех тру­дящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.

Основная цель Конвенции заключается в том, чтобы способствовать уважению прав человека среди трудящихся-мигрантов, относиться к ним не только как к работникам, но и как к личностям. Конвенция не создаёт новых прав для мигрантов, но направлена на обеспечение равного обращения и равных условий труда для мигрантов и граждан принимающей страны. Она опирается на основопо­лагающее понятие о том, что всем мигрантам должна предоставляться защита определённого мини­мума их прав, и признает, что легальные мигранты должны обладать большим набором прав, чем не­легальные. Однако в ней подчеркивается, что и в отношении нелегальных мигрантов должны соблю­даться основные права человека.

В то же время конвенция предлагает принять меры по выявлению и недопущению незаконных или тайных переездов трудящихся-мигрантов и членов их семей, в частности, путем:

борьбы против вводящей в заблуждение информации, а также подстрекательства людей к неле­гальной миграции;

применения санкций против лиц, групп или образований, которые занимаются организацией, осуществлением или оказанием помощи в организации нелегальной миграции, в том числе путём принятия мер к нанимателям нелегальных мигрантов.

Для наблюдения за осуществлением положений конвенции государствами-участниками создан Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Он состоит из четырнадцати экспертов, которые должны обладать высокими моральными каче­ствами, беспристрастностью и признанной компетентностью в области, охватываемой конвенцией.

Комитет рассматривает доклады государств — участников конвенции по вопросам соблюдения её положений. В соответствии со ст. 73 государства — участники Конвенции должны представить первоначальный доклад о принятых ими мерах по закреплению признанных в Конвенции прав и о прогрессе, достигнутом в осуществлении этих прав, в течение одного года после вступления Конвен­ции в силу для соответствующего государства-участника, а затем — через каждые пять лет.

Статья 77 предусматривает для комитета право рассматривать жалобы лиц, находящихся под юрисдикцией, согласившихся на рассмотрение индивидуальных жалоб стран-участниц, на нарушения странами их прав, закреплённых в Конвенции, однако вступление в силу этой статьи увязано с согла­сием 10 стран на рассмотрение жалоб. На октябрь 2012 г. соответствующее заявление сделали лишь Гватемала, Мексика и Уругвай [13]. В настоящее время конвенцию ратифицировали 42 государства.

Кроме того, международное сообщество предпринимает значительные усилия для эффективного противостояния незаконной миграции. Данная проблема широко учитывается при разработке между­народно-правовых актов по вопросам борьбы с международной преступностью в рамках ООН. Яркой тому иллюстрацией служат Конвенция ООН против транснациональной организованной преступно­сти 2000 г. и два протокола к ней: Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокол о предупреждении торговли людьми, особенно женщинами и детьми [14].

Таким образом, перечисленные выше наиболее значимые международные договоры позволяют проследить, как происходило развитие международных миграционных норм на протяжении 60 лет. Подобные нормы носили сначала самый общий характер и не имели специального закрепления в сис­теме источников международного права. Только с течением времени они стали конкретизироваться и выделяться в обособленные международные договоры, что свидетельствовало о возросшей потребно­сти в регулировании международных миграционных отношений. Краткий обзор истории развития норм международного миграционного права позволяет высказать предположения и о дальнейших тенденциях их развития, в частности, о дальнейшем их детальном описании и более широкой области применения.

Обычаи являлись влиятельным обстоятельством в давние времена. Еще MagnaCarta 1215 г. ссылается на старинные обычаи для купцов. Великая хартия вольностей (лат.MagnaCartaLibertatum, англ.ТһеGreatCharter) — грамота, подписанная английским королём Иоанном Безземельным (Ко­роль Джон) 15 июня 1215 г. и ставшая впоследствии одним из основополагающих конституционных актов Англии.

Большинство пунктов Хартии было отменено более поздними Актами парламента; неизменными остаются три из шестидесяти трёх пунктов.

Институт убежища, который сопровождает человеческое общество на всех этапах его развития, возникает и развивается именно в среде норм, связанных с обычаями. В правовых системах общего права (Британия, США) нормы, связанные с обычаями, действуют и поныне. У нас и в странах кон­тинентального права нормы, связанные с обычаями, не признаются источником права.

Международным обычаем, являющимся нормой международного права, может стать длительно повторяемое в аналогичной ситуации (обстановке) правило поведения субъектов международного права, которое признается и выполняется субъектами международного права в их международной практике в качестве обычной международно-правовой нормы. Соответственно, говоря о междуна­родном обычае в области международного миграционного права, следует иметь в виду те правила поведения, которые закрепились в результате перемещения людей, иными словами, в ходе миграци­онных процессов.

Квалификация правила поведения в качестве обычая является сложным процессом, так как в от­личие от договорных норм обычай не оформляется каким-либо единым актом в письменном виде. Следовательно, для установления существования обычая используются вспомогательные средства, перечисленные в ст. 38 Статута Международного суда ООН: судебные решения и доктрины наиболее признанных специалистов в области международного права различных стран. В теории в качестве дополнительных источников для определения международного обычая также используют решения международных организаций и односторонние акты и действия государств [1].

Как известно, в международной практике случается, что одни и те же правила поведения для од­них государств существуют в договорной форме, а для других - в форме международных обычаев. Такая ситуация возможна в том случае, когда одни государства уже стали участниками международ­ной конвенции, а другие, не участвуя в ней, выполняют те же самые договорные международно-правовые нормы в качестве обычных международно-правовых норм. Так, применительно к междуна­родному миграционному праву можно говорить о таком обычае, как запрет на возвращение какого-либо лица туда, где ему вследствие признаков его расы, вероисповедания, гражданства, принадлеж­ности к определенной социальной группе или политических убеждений будут угрожать пытки либо жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания. Данный прин­цип отказа от обратной высылки, или non-refoulment, является основой международной защиты бе­женцев, признается государствами «в теории» и действует на практике.

К нормам обычного международного миграционного права можно отнести и некоторые нормы, затрагивающие гуманитарное право. К их числу относится, например, то, что государства не могут депортировать или перемещать часть своего гражданского населения на территорию, которую они оккупируют, а в случае перемещения должны приниматься все возможные меры для того, чтобы со­ответствующим гражданским лицам при их принятии обеспечить удовлетворительные условия в от­ношении размещения и безопасности.

К обычаю в международном миграционном праве можно отнести закрепление в правовых сис­темах государства приоритета права крови (jussanguinis) и права почвы (jussoli) в отношении граж­данства. Таким образом, хотя нельзя говорить о широком применении международного обычая в между­народном миграционном праве, его можно обозначить в качестве отдельного источника права.

Судебная практика. Международная судебная практика осуществляется тремя главными суда­ми международного уровня: Международным судом в Гааге,

Европейским судом по правам человека в Страсбурге и Европейским судом в Люксембурге. Наиболее эффективной с точки зрения междуна­родного миграционного права является деятельность (нормотворчество) Европейского суда по пра­вам человека. Он регулярно принимает решения относительно нарушения странами своих обяза­тельств по международным правам в области прав человека, закрепленных Европейской конвенцией по правам человека. Количественный состав судей определяется количеством членов Совета Европы. В отличие от работы Международного суда, который должен принимать заявления лишь от стран, интенсивность Европейского суда по правам человека постоянно возрастает, что объясняется воз­можностью доступа частных лиц к европейской правозащитной системе. Если в 60-х годах Европей­ским судом было одобрено лишь 10 решений суда, то в 70-х их было уже 26, в 80-х — 169, а в первые четыре года 90-х — уже 243, что в среднем за год в 20 раз превышает соответствующие показатели Международного суда. При условии, если суд устанавливает, что внутреннее право не отвечает Ев­ропейской конвенции по правам человека, то согласно международному праву государство обязано его изменить. Среди решений суда есть и такие, которые конкретно касаются миграционной сферы. В странах общего права расширена и внутренняя судебная практика [15;73].

К решениям международных судебных органов, которые являются вспомогательным источни­ком права, относятся решения Международного суда ООН, других международных судебных и ар­битражных органов. Международный суд ООН является главным судебным органом ООН, занимающимся урегули­рованием правовых споров между государствами-членами и представляющим консультативные за­ключения ООН и ее учреждениям.

Применительно к международному миграционному праву следует отметить решение Междуна­родного суда ООН по иску Мексики против Соединенных Штатов Америки 2004 г. Суть дела заклю­чалась в том, что власти США арестовали, задержали, признали виновными и приговорили к смерти 54 гражданина Мексики, тем самым не исполнив обязательства в соответствии со ст. 36 Венской кон­венции о консульских отношениях 1963 г. (об уведомлении консульского учреждения об аресте и за­держании). По данному делу Международный суд ООН пришел к выводу об обязанности США обес­печить пересмотр приговоров, вынесенных гражданам Мексики, в связи с нарушением норм между­народного права [16].

Внутреннее законодательство. В силу специфики своего географического положения Казах­стан выполняет роль геополитического центра, соединяющего страны Европы с государствами Цен­тральной Азии, вследствие чего приток иностранцев в нашу республику — неизбежное явление, ко­торому также способствуют наблюдаемый в стране экономический рост и сохраняющаяся стабильная внутриполитическая обстановка.

В Стратегии развития Казахстана «Казахстан-2030» одним из долгосрочных приоритетов явля­ется сильная демографическая и миграционная политика государства. В целях реализации долго­срочной стратегии развития Казахстана «Казахстан-2030» Республикой Казахстан были предприняты последовательные шаги для создания четкой системы миграционного контроля, законодательной ба­зы, отвечающей международным стандартам, и для достижения наибольшего благоприятствования пребывающим в нашей стране иностранцам. Одним из основных направлений деятельности государ­ственных органов в области миграции являются, прежде всего, координация миграционного законо­дательства, обеспечение решения задач по защите прав и интересов человека, уважение государст­венного суверенитета и борьба с незаконной миграцией [17].

В сфере миграции в Казахстане создана, в целом отвечающая международным стандартам зако­нодательная база, позволяющая развивать туризм, способствовать привлечению иностранной рабочей силы, возвращению на историческую родину оралманов.

В Республике Казахстан основными нормативными правовыми актами, регулирующими отно­шения в сфере миграции, являются Закон «О миграции населения» от 22 июля 2011 г.[18], Закон «О беженцах» от 4 декабря 2009 г. [19], Закон «О ратификации Соглашения о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств» от 13 декабря 2010 г. [20], Закон «О правовом положении иностранцев» от 19 июня 1995 г. [21], которыми определены как пра­ва и обязанности иностранных граждан, так и функции государственных органов по контролю за миг­рационными процессами в стране. Основным документом, регулирующим миграционные процессы в республике, является Концепция миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 гг., которая нацелена на совершенствование существующих и развитие новых направлений управления миграционными процессами в стране [22]. Именно поэтому представляется актуальным изучение нормативно-правовой базы о миграции населения в рамках реализации государственной миграцион­ной политики Республики Казахстан.

В Конституции Республики Казахстан права и свободы человека закреплены с учетом общепри­знанных принципов и норм, а также положений ратифицированных международных актов и в целом соответствуют современному демократическому подходу по регулированию статуса человека [23]. Они закладывают основы правового регулирования статуса мигрантов в Республике Казахстан, кото­рые в последующем дифференцируются, в зависимости от наличия у мигрантов специального право­вого статуса, их принадлежности к той или иной категории (мигрант, иммигрант, беженец, переселе­нец, оралман и иные).

Регулирование статуса мигрантов тесно связано с проводимой миграционной политикой, а также с особенностями, характерными для специального правового статуса. Однако, учитывая, что на сего­дняшний день в Республике Казахстан возникает необходимость определенной стабилизации право­вого статуса и защиты мигрантов, законно находящихся на территории Казахстана, представляется необходимой разработка теоретических основ регулирования правового статуса мигрантов. Ряд рас­пространенных понятий, применяемых в миграционном законодательстве Республики Казахстан, требует корректировки и унификации с положениями ратифицированных международных актов. Ос­таются не до конца исследованными вопросы содержания правового статуса оралманов, особенности правового статуса в зависимости от категории.

Факторы и причины миграции.

Факторы миграции – это совокупность социальных условий, в которых протекает данный процесс и которые оказывают влияние на его объем, интенсивность, направление и на другие параметры. Эти факторы можно классифицировать в зависимости от возможностей регулирования их влияния на миграционные процессы.

- неуправляемые постоянно действующие факторы: географическое положение местности и ее природные компоненты – высокие перепады сезонных температур, заболоченность, землетрясения, наводнения, кровососущие насекомые и т.д.;

- «временные» факторы, которые могут регулироваться косвенным воздействием, то есть которые могут быть изменены постепенно: уровень освоенности территорий, в том числе создание производственной и социальной инфраструктуры; половой, возрастной, этнический состав населения. Одним из «временных» факторов, действующих с наибольшей силой на миграционные процессы, выступает состав населения по продолжительности проживания. В районе, где население растет высокими темпами за счет миграции и, следовательно, повышена доля новоселов, как правило, выше доля мужчин, несемейных и т.д. Подобная структура населения способствует высокой миграционной подвижности населения;

- регулируемые, к числу которых относятся: увеличение заработной платы, установление или отмена определенных льгот, кадровая политика, изменения в национальной политике и т.д. Так, повышенные коэффициенты к заработной плате и различного рода льготы в районах Крайнего Севера России привлекали туда до середины 80-х гг. большие контингенты трудовых ресурсов. В относительно стабильной социально-политической обстановке для этой группы факторов наибольшее значение имеют условия жизни населения и трудообеспеченность.

Факторы и причины миграции подразделяются на негативные (выталкивающие) и позитивные (притягивающие). Однозначно выявить, какие из них определяют миграционный акт, весьма сложно. Так, на первой стадии наряду с факторами, формирующими установку на переселение (выталкивающими), действуют и факторы, определяющие, куда конкретно, в какую страну, регион человек переселится (притягивающие). Если в принятии решения о переселении преобладает влияние первой группы факторов («уеду куда угодно, лишь бы не оставаться здесь»), то миграция определяется преимущественно действием выталкивающих факторов. Если же преобладает потребность переселиться именно в конкретный регион («уеду туда, чего бы это ни стоило»), то решающими оказываются факторы притяжения.

Основными причинами, вызывающими миграцию, являются:

-  политические (в результате смены формы государственного правления, политических переворотов, например, приход к власти фашистов в Германии, революция в России в 1917 г., военный переворот в Чили, распад Советского Союза и др.);

-  социально-экономические (перемещения в поисках работы, «утечка мозгов» – выезд людей интеллектуального труда из стран Восточной Европы, бывшего СССР, Индии, Латинской Америки в США, другие западные страны);

-  природные (перемещения людей из-за стихийных бедствий – землетрясения, наводнения и т.д.);

-  экологические (радиационное заражение в результате аварии на Чернобыльской АЭС привело к значительным миграционным процессам);

-  религиозные (преследование католиками протестантов и переселение последних в США, Австралию, Канаду);

-  национальные (бегство граждан из-за национальных преследований).

Факторы миграции представляют собой общие социально-экономические и другие причины, вызывающие миграцию населения. Факторы миграции исследуют путем анализа социально-экономических, демографических, политических условий территорий (стран) выхода и вселения мигрантов. Иначе говоря, факторы миграции представляют собой совокупность условий, в которых протекают миграционные процессы. Они оказывают влияние на объемы, интенсивность, направления и другие параметры миграции.

Основными факторами миграции выступают:

Природные факторы. Они на миграционные процессы оказывают опосредованное влияние. В благоприятных для проживания населения природно-климатических условиях создаются предпосылки для притока населения. Поэтому государство, предприниматели путем установления системы стимулов должны обеспечивать условия для закрепления, в необходимых случаях для притока населения.

Экономические факторы. Развитие экономики на территориях способствует созданию новых рабочих мест и тем самым стимулирует приток населения. Свертывание же производства ведет к сокращению рабочих мест и росту безработицы и как следствие к оттоку населения.

Социальные факторы. Развитие социальной инфраструктуры (наличие детских дошкольных учреждений, общеобразовательных учреждений, вузов, учреждений культуры и др.) способствует притоку мигрантов.

Демографические факторы. Женитьба, замужество, распад семьи способствуют миграционной подвижности населения.

Правовые факторы. Ужесточение правовых норм снижают миграционную подвижность населения. Ослабление же их способствуют усилению миграции населения.

Политические факторы. Изменения государственного строя, репрессии по политическим мотивам способствуют миграционной активности населения.

Экологические факторы. Экологические катастрофы (землетрясения, наводнения и т.п.), техногенные катастрофы (выбросы ядовитых веществ и т.п.) усиливают отток населения.

Факторы миграции с точки зрения управляемости можно сгруппировать по следующим основным группам:

постоянно действующие (нерегулируемые факторы): географическое положение местности и ее природно-климатические компоненты (высокие перепады сезонных температур, пустынные земли, заболоченность и др.).

регулируемые косвенным воздействием: уровень освоенности территории, наличие производственной и социальной инфраструктуры, половой, возрастной, этнический состав населения и др.

регулируемые переменные факторы: размеры заработной платы, установление или отмена определенных льгот, кадровая политика, национальная политик и т.д.

4 курс СЭ

Лекция № 4. Юридическая экспертиза нормативных актов, принятых федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

Вопрос 1. Юридическая экспертиза актов Главы государства РФ.

      Подготовка правовых актов Президента Российской Федерации включает в себя ряд последовательных стадий и согласованных процедур правотворчества, что требует совместных усилий многих государственных органов, подразделений администрации президента, научных учреждений, консультантов и экспертов.

Важное значение при подготовке актов главы государства, по мнению автора исследования, должна иметь их предварительная правовая проработка. В этих целях проекты указов и распоряжений в обязательном порядке должны проходить не только юридическую экспертизу и редактирование в Главном государственно-правовом управлении администрации Президента, но и при необходимости получать заключение и у «независимых» экспертов. В необходимых случаях для этого привлекается и Министерство юстиции России. Сложившаяся система организации работы в администрации президента предусматривает активное участие министерств и ведомств, особенно когда это касается вопросов, затрагивающих компетенцию Правительства Российской Федерации. Согласно Основному Закону России, большинство своих полномочий президент осуществляет единолично, а не разделяет с другими органами федеральной государственной власти. Поэтому правовые акты, издаваемые Президентом Российской Федерации в пределах его компетенции, не требуют контрассигнации, т.е. дополнительной подписи Председателя Правительства Российской Федерации или одного из федеральных министров, как это предусмотрено в конституционной практике Франции, ФРГ, Италии и ряда других государств. Однако технология подготовки правовых актов Президента России включает в качестве обязательного элемента согласование и визирование их руководителями министерств и ведомств, которые несут персональную ответственность за их подготовку. Вместе с тем система подготовки проектов правовых актов в аппарате главы Российского государства должна исключать случайности принятия скороспелых, политически и экономически не обоснованных и тем более юридически не подготовленных решений.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации и согласовываться (визироваться) помощником Президента Российской Федерации - начальником Государственно-правового управления Президента Российской Федерации или его заместителем, специально на то уполномоченным (пункт в редакции).

Проекты указов Президента Российской Федерации нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции Российской Федерации.

Форма и сроки согласования (визирования) проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации устанавливаются Инструкцией по делопроизводству, утверждаемой Руководителем Администрации Президента Российской Федерации.

Приложения к указам и распоряжениям Президента Российской Федерации заверяются подписью Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Распоряжением Президента Российской Федерации от 3 августа 1996 года №413-рп во изменение пункта 10 установлено, что внесенный проект указа или распоряжения Президента Российской Федерации после прохождения необходимых согласований в Правительстве Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации направляется на юридическую экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, а затем в Канцелярию Президента Российской Федерации для согласования с соответствующим помощником Президента Российской Федерации.

Согласованные с Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации и помощниками Президента Российской Федерации проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации представляются непосредственно заведующим Канцелярией Президента Российской Федерации Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, который принимает решение о готовности проекта к представлению Президенту Российской Федерации либо о необходимости доработки проекта.

Внесенный проект указа или распоряжения Президента Российской Федерации после прохождения необходимых согласований в Правительстве Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации направляется на юридическую экспертизу в Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, а затем в Канцелярию Президента Российской Федерации для согласования с соответствующим помощником Президента Российской Федерации.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации и согласовываться (визироваться) помощником Президента Российской Федерации - начальником Государственно-правового управления Президента Российской Федерации или его заместителем, специально на то уполномоченным.

Начальник Управления: вносит предложения о заключении от имени Администрации Президента Российской Федерации договоров с научно-исследовательскими организациями и специалистами на проведение экспертизы законопроектов и проектов иных правовых актов, а также анализа правоприменительной практики;

Вопрос 2. Юридическая экспертиза законов (законопроектов) проводимая Государственной Думой РФ.

            Правовая экспертиза может существовать на различных стадиях принятия закона, как до его вынесения, так и вовремя, и после. Таким образом, правовая экспертиза законопроекта проводится на всех стадиях принятия закона, а так же и на стадии, если данный законопроект был отклонен, а после этого был доработан. Она используется, когда есть необходимость установления легитимности документов: приказов, уставов, договоров и т. д. Правовая экспертиза может быть направлена на решение различных задач, таких как: установление факта нарушения в документе законодательного акта; проведение анализа каких-либо пунктов, например, относительно прав и обязанностей сторон договора и др.; расшифровку и более детальное рассмотрение положений контракта или договора.

На стадии принятия законопроекта сами результаты такой экспертизы в различной степени влияют на дальнейшую судьбу закона. До момента поступления законопроекта в орган законодательной власти, автору законопроекта дается право переработки законопроекта в соответствии с внесенными в него замечаниями и различными предложениями эксперта или организации, которая проводит данную правовую экспертизу.

В том случае, если законопроект, уже внесен в орган законодательной власти, а результаты правовой экспертизы говорят о нецелесообразности принятия такого закона, то орган, который внес данный законопроект, вправе его отозвать, до момента его рассмотрения в первом чтении, для того что бы устранить все замечания и иметь время подготовить новый текст закона, с учетом приведенных ранее экспертных замечаний.

Так же еще одним значимым моментом является то, что сам законопроект может быть отклонен в процессе его рассмотрения из-за того, что депутаты руководствовались отрицательным экспертным заключением при его переподготовке для повторного внесения. Если же законопроект принимается в первом чтении, то он может быть доработан путем внесения в него поправок. Основу таких поправок составляют как раз те экспертные заключения, которые ранее выносились по нему.

Вопрос 2.1. Юридическая экспертиза проектов федеральных конституционных и федеральных законов в ГД и СФ ФС РФ

Комитет ГД, ответственный за подготовку проекта закона к рассмотрению на заседании ГД, может передавать его для осуществления общественной, научной и правовой экспертизы.

Так, согласно ч. 1 ст. 112 Регламента ГД, по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета ГД может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. Научная Э. проводится в научно-исследовательских, научно-технических центрах, институтах, лабораториях.

В случае если комитетом принято решение о проведении Общественной палатой Э. законопроекта͵ им вносится проект обращения ГД к Общественной палате о проведении Э. законопроекта и проект постановления ГД о принятии указанного обращения в порядке определенном ст. 93, 94 Регламента. Порядок осуществления Э. в Общественной палате будет рассмотрен в вопросе 3.

Правовая Э. законопроекта осуществляется Правовым управлением Аппарата ГД по поручению Совета ГД или ответственного комитета в установленный ими срок. Правовая Э. проводится в целях определения соответствия проекта закона КРФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам. Также Правовым управлением проверяется перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта͵ а также осуществляет технико-юридическую Э. законопроекта.

Вместе с тем, ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата ГД провести лингвистическую Э. законопроекта͵ которая заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка НПА и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект КРФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? В случае если в заключении устанавливается такое несоответствие, то должно быть указано, какому акту не соответствует проект закона и в чем оно выражается;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта͵ нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? В случае если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также крайне важно дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. В случае если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

Данное заключение подписывается начальником Правового управления либо одним из его заместителей. В случае если Правовым управлением в указанный срок произвести Э. невозможно, оно должно обратиться к Совету ГД с мотивированным предложением о продлении данного срока.

После рассмотрения законопроекта в первом чтении, ответственный комитет вправе провести независимую Э. поправок к проекту закона на соответствие федеральному законодательству. В случае если какая-либо из поправок признается несоответствующей законодательству, об этом сообщается авторам данной поправки, который должен ее привести в соответствие с законом. Вместе с тем, перед рассмотрением проекта закона во втором чтении, ответственный комитет может поручить Правовому управлению постатейную юридическую, лингвистическую, технико-юридическую Э. В случае несогласия с экспертным заключением, комитет приглашает для дачи разъяснений по нему на свое заседание государственных служащих Правового управления.

Проведение правовой и лингвистической Э. законопроекта Правовым управлением является обязательным условием для принятия данного проекта во втором чтении.

Вопрос 3. Проведение международно-правовой экспертизы международных договоров, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В соответствии с  вопросами своего ведения комитеты, комиссии Совета Федерации и  структурные подразделения Аппарата  Совета Федерации проводят международно-правовую экспертизу:    

- международного  договора, решение о согласии на обязательность или о прекращении (приостановлении) действия которого подлежит принятию в форме федерального закона;
-  федерального  закона о ратификации, о принятии, о присоединении, об утверждении, о денонсации, являющегося формой принятия решения о выражении согласия на обязательность международного договора или о прекращении (приостановлении) участия в нем;
    -  федерального  конституционного закона, федерального закона, содержащего положения, связанные с выполнением международных обязательств Российской Федерации.
     Целью международно-правовой экспертизы, проводимой в отношении международного договора, федерального конституционного закона, федерального закона, законопроекта  является определение его соответствия:    

- Конституции Российской Федерации;    

- общепризнанным  принципам и нормам международного права;     

- международным договорам Российской Федерации;     

- актам международных организаций (решениям международных судов), юридическую  обязательность которых признает Российская Федерация;       

- законодательству Российской Федерации. 

В случае установления в результате  проведения международно-правовой  экспертизы несоответствия положений международного договора, федерального конституционного закона, федерального закона, законопроекта положениям Конституции Российской Федерации или общепризнанным принципам и нормам международного права это должно быть отражено в заключении или справке по соответствующему федеральному конституционному закону, федеральному закону, законопроекту.

При проведении международно-правовой  экспертизы необходимо учитывать,  что в соответствии с подпунктом  «b» пункта 1 статьи 70 Конвенции о международных договорах и статьей 38 Закона о международных договорах прекращение действия международного договора Российской Федерации не влияет на права, обязательства и юридическое положение Российской Федерации, возникшие в результате выполнения договора до его прекращения. Таким образом, к международным обязательствам Российской Федерации следует относить обязательства, предусмотренные как действующими международными договорами Российской Федерации, так и теми международными договорами, которые прекратили свое действие, но обязательства по которым возникли до прекращения участия России в них.

 При проведении международно-правовой  экспертизы международного договора  необходимо учитывать, что его  сторонами могут быть такие  субъекты международного права, как государства и международные организации, что предусмотрено пунктом «а» статьи 2 Закона о международных договорах. 

Международные договоры, подписанные  Российской Федерацией, но в отношении  которых она не выразила согласие на обязательность, также должны учитываться  при проведении международно-правовой экспертизы.

При международно-правовой экспертизе  федерального закона о выражении согласия на обязательность международного договора или о прекращении (приостановлении) участия Российской Федерации в международном договоре необходимо учитывать содержание интерпретирующих заявлений, которые могут быть включены в его текст. Такие заявления призваны дать толкование тем или иным положениям международного договора, а также выражают позицию государства относительного последующего применения указанных положений.  

При проведении международно-правовой экспертизы необходимо обращать внимание на возможное несоблюдение процедурных правил внесения международного договора на ратификацию. В частности, в соответствии с пунктом 2 статьи 23 Закона о международных договорах если международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит принятию в форме федерального закона, предусматривает временное применение договора или его части, то он представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его временного применения.   

В части определения соответствия  международным обязательствам Российской  Федерации правила о проведении международно-правовой экспертизы применяются также к указам Президента Российской Федерации о военном положении и о чрезвычайном положении, о направлении Вооруженных Сил Российской Федерации за пределы территории Российской Федерации, утверждение которых относится к ведению Совета Федерации в соответствии с пунктами «б», «в» и «г» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации.  

Вопрос 4. Формы привлечения комитетов и комиссий Экспертов правового Управления Государственной Думы.

Вопрос 5. Юридическая экспертиза проектов Федеральных законов,

разрабатываемых Правительством Российской Федерации.

            Юридическая экспертиза проводиться в целях определения качества федерального закона, эффективности его действия, прогнозирования и оценки изменений, которые произойдут в экономической, социальной и иных сферах,  после вступления закона в действия.

            Юридическая экспертиза проводиться по распоряжению:

-  первых заместителей Председателя Правительства Российской Федерации;

- заместителей Председателя Правительства РФ либо Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации;

-   министров и иных руководителей федеральных органов исполнительной власти.

            На юридическую экспертизу могут направляться проекты, как отдельных федеральных законов, так и нескольких федеральных законов (в пакете).

            В проведении юридической экспертизы проектов федеральных законов, подготавливаемых в соответствии с программами законопроектных работ Правительства РПФ, и иных наиболее важных проектов федеральных законов в обязательном порядке участвуют:

1. Министерство юстиции РФ
2. Министерство финансов РФ
3. Министерство иностранных дел РФ
4. Совет по вопросам подготовки приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации
5. Экспертный совет при правительстве Российской Федерации
6. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Каждый государственный орган, учреждение проводит экспертизу по вопросам, отнесенным к его ведению.

            Министерство юстиции российской Федерации дает экспертное заключение о степени соответствия проектов федеральных законов нормам Конституции Российской Федерации, базовым федеральным законам, требованиям законодательной техники, а также выявляет противоречия, пробелы, декларативные нормы права, неясные положения и термины, понятия,  случаи непоследовательного размещения положений по главам, разделам и иным структурным частям закона.

            Министерство финансов российской Федерации дает экспертное заключение о бюджетном финансировании и иных материальных затратах, которые потребуются для обеспечения реального действия федеральных законов, поступивших на экспертизу, а также о наличии названных средств либо возможности изыскать необходимые бюджетные средства.

            Министерство иностранных дел Российской Федерации дает экспертное заключение о соответствии проектов федеральных законов общепризнанным нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Совет по вопросам подготовки приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации и Экспертный совет при правительстве Российской Федерации дают экспертное заключение о социальной эффективности федеральных законов, изменениях в экономической, культурной и иных социальных сферах, которые могут наступить, если федеральный закон будет принят в предложенном варианте правового регулирования.

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации дает экспертное заключение о соблюдении конституционных положений, о связи проекта закона с системой действующего законодательства, о соответствии положений проекта современным достижениям отечественной науки и передовому законотворческому опыту зарубежных стран, требованиям законодательной техники.

Юридическая экспертиза проектов федеральных законов проводиться квалифицированными специалистами федеральных министерств и научных учреждений, а также членами Совета по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов при Правительстве Российской Федерации и Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации.

В экспертном заключении надлежит:

- дать развернутую оценку качества проекта федерального закона;

- изложить общий вывод о возможности и целесообразности внесения проекта на рассмотрение Правительства Российской Федерации;

- сформулировать предложения о путях и способах доработки проекта.

Сроки подготовки экспертного заключения устанавливаются из расчета: не менее десяти календарных дней на один печатный лист проекта.

Лица и учреждения, проводившие юридическую экспертизу, несут ответственность за качество и обоснованность экспертных заключений.

Экспертное заключение направляется на имя:

- первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации;

- заместителя Председателя Правительства РФ

- Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации;

-   министра

 - руководителя иного федерального органа исполнительной власти, по распоряжению которых проводилась экспертиза проекта федерального закона.

            Проекты федеральных законов рассматриваются Правительством Российской Федерации со всеми поступившими на них экспертными заключениями.

            Экспертные заключения обязательно входят в число тех документов, которые прилагаются к проекту соответствующего федерального закона до принятия решения Правительством Российской Федерации о его внесении в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. 

Вопрос 6. Проведение юридической экспертизы органами Прокуратуры.

Вопрос 7. Проведение юридической экспертизы органами юстиции.

Министерство юстиции Российской Федерации вправе:

осуществлять в федеральных органах исполнительной власти проверку работ по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации;

запрашивать акты федеральных органов исполнительной власти в целях проведения правовой экспертизы на предмет необходимости их государственной регистрации;

осуществлять проведение правовой экспертизы актов федеральных органов исполнительной власти, размещенных в общедоступных источниках информации, в случае непредставления указанных актов в Министерство юстиции Российской Федерации;

передавать сведения о нормативных правовых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом Российской Федерации не соответствующими законодательству, в средства массовой информации;

привлекать в случае необходимости высококвалифицированных специалистов и научных работников в качестве внештатных экспертов для подготовки заключений по нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, представленным на государственную регистрацию, или для проведения правовой экспертизы на предмет необходимости государственной регистрации указанных актов.

Оплата труда внештатных экспертов производится за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых Министерству юстиции Российской Федерации.

Приложение1.

Регламент СФ ФС РФ проведение экспертизы НПА.

Статья 70. Экспертиза и визирование актов Совета Федерации

1. Проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами.

2. Акты, принятые Советом Федерации, оформляются с учетом принятых палатой поправок, визируются в комитете Совета Федерации, ответственном за рассмотрение этого акта, а также должностными лицами, указанными в части 1 настоящей статьи, и в течение 96 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки.

Глава 17. Реализация Советом Федерации, членами Совета Федерации права законодательной инициативы

3. Законопроект, поправка к законопроекту, подготовленные для внесения на рассмотрение палаты, вместе с документами, предусмотренными частями 1 и 2 статьи 142 настоящего Регламента, не позднее чем за 20 дней до начала заседания Совета Федерации направляются инициатором законопроекта, поправки к законопроекту для подготовки заключения (заключений) в профильный комитет (профильные комитеты) палаты, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для проведения правовой и лингвистической экспертиз. Заключение (заключения) профильного комитета (профильных комитетов) палаты и результаты правовой и лингвистической экспертиз представляются инициатору законопроекта, поправки к законопроекту не позднее чем за 72 часа до начала заседания Совета Федерации. Законопроект, поправка к законопроекту могут быть внесены на рассмотрение Совета Федерации только при наличии заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации.

 26.1. Временные комиссии Совета Федерации

в) осуществляет подготовку заключений по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам;

Статья 100. Аппарат комитета Совета Федерации

2. Аппарат комитета Совета Федерации участвует в подготовке материалов, необходимых для разработки и рассмотрения законопроектов, проектов решений комитета палаты и заключений по законам, подлежащим рассмотрению комитетом в соответствии с вопросами его ведения, в организации и проведении согласительных процедур в связи с отклонением Советом Федерации проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов, в связи с отклонением Советом Федерации, Президентом Российской Федерации федеральных законов, в подготовке проведения парламентских слушаний и других мероприятий, ведет делопроизводство комитета, готовит и рассылает необходимые для членов комитета материалы, справки, обеспечивает техническую обработку документов комитета.

Статья 103. Принятие федерального закона к рассмотрению в Совете Федерации

После поступления и регистрации в Совете Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель Совета Федерации или по его поручению первый заместитель Председателя Совета Федерации либо заместитель Председателя Совета Федерации по согласованию с председателями комитетов Совета Федерации определяет комитет палаты, ответственный за рассмотрение федерального закона, и в срок, не превышающий 24 часов, направляет федеральный закон в этот комитет, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки заключений.

9. Для подготовки заключений комитету Совета Федерации, ответственному за рассмотрение федерального закона, Правовому управлению Аппарата Совета Федерации устанавливается срок, как правило, не менее 72 часов с момента поступления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона.

Статья 105. Предварительное рассмотрение федерального закона комитетом Совета Федерации

1. Комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение.

2. Предварительное рассмотрение комитетом Совета Федерации принятого Государственной Думой федерального закона происходит открыто. Комитет может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации.

При рассмотрении федерального закона, являвшегося объектом общественной экспертизы, членам Общественной палаты Российской Федерации, уполномоченным советом Общественной палаты Российской Федерации, предоставляется слово для выступления.

3. Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета Совета Федерации.

4. Если федеральный закон направлен нескольким комитетам Совета Федерации для подготовки заключения, то комитет Совета Федерации - соисполнитель представляет свое заключение в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, как правило, до начала заседания этого комитета.

5. В комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, не позднее чем за 24 часа до начала заседания комитета представляется заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматриваемому федеральному закону.

Статья 106. Заключение комитета Совета Федерации по федеральному закону

1. В заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, должны содержаться:

указание о том, подлежит ли рассматриваемый федеральный закон в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации;

при рассмотрении федерального закона, относящегося к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обобщенная позиция органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принявших соответствующие решения и направивших их в Совет Федерации;

информация о принятых (отклоненных) Государственной Думой поправках Совета Федерации, членов Совета Федерации к проекту рассматриваемого федерального закона;

оценка политико-правовых и социально-экономических последствий реализации федерального закона.

В заключении комитета Совета Федерации отражаются результаты антикоррупционной экспертизы, проведенной в соответствии с пунктом "а.1" части 1 статьи 27настоящего Регламента.

2. В заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, формулируется одно из следующих решений:

а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет палаты считает необходимым его отклонить.

3. В заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, формулируется одно из следующих решений:

а) рекомендовать Совету Федерации не рассматривать на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон и направить его Президенту Российской Федерации;

б) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон.

4. В заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, указывается позиция комитетов Совета Федерации - соисполнителей.

5. Заключение комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, представляется Председателю Совета Федерации.

Статья 107. Рассмотрение федерального закона на заседании Совета Федерации

1. Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с доклада представителя комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, который информирует палату о позиции комитета. Продолжительность доклада не может составлять более 10 минут. С содокладом продолжительностью не более 5 минут может выступить представитель комитета Совета Федерации - соисполнителя по рассматриваемому федеральному закону. Слово для выступления продолжительностью не более 5 минут может быть предоставлено представителю Правительства Российской Федерации. Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматриваемому федеральному закону представляется членам Совета Федерации в письменной форме.

На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению, в случае его поступления в Совет Федерации, заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы рассматриваемого федерального закона. Членам Общественной палаты Российской Федерации, уполномоченным советом Общественной палаты Российской Федерации, предоставляется слово для выступления при рассмотрении федерального закона, являвшегося объектом общественной экспертизы, в случае если:

Статья 141. Подготовка законопроекта, поправки к законопроекту в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации

3. Законопроект, поправка к законопроекту, подготовленные для внесения на рассмотрение палаты, вместе с документами, предусмотренными частями 1 и 2 статьи 142 настоящего Регламента, не позднее чем за 20 дней до начала заседания Совета Федерации направляются инициатором законопроекта, поправки к законопроекту для подготовки заключения (заключений) в профильный комитет (профильные комитеты) палаты, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для проведения правовой и лингвистической экспертиз. Заключение (заключения) профильного комитета (профильных комитетов) палаты и результаты правовой и лингвистической экспертиз представляются инициатору законопроекта, поправки к законопроекту не позднее чем за 72 часа до начала заседания Совета Федерации. Законопроект, поправка к законопроекту могут быть внесены на рассмотрение Совета Федерации только при наличии заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации.

Приложение 2

Регламент МИНЮСТА РФ

V. Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности

5.1. По проектам нормативных правовых актов Минюста России, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, проводится антикоррупционная экспертиза в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

6.4. Проекты актов до их внесения в Правительство Российской Федерации подлежат обязательному согласованию в порядке, установленном Регламентом Правительства Российской Федерации. Направление завизированных в соответствующих структурных подразделениях Минюста России проектов актов на обязательное согласование осуществляется Министром (заместителем Министра).

Подготовленный проект акта проходит антикоррупционную экспертизу в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Заместители Министра и руководители структурных подразделений Минюста России обеспечивают согласование проекта акта, в том числе путем проведения согласительных совещаний.

6.9. Поступившие в соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации на заключение в Минюст России проекты актов направляются на рассмотрение в соответствующие структурные подразделения Минюста России.

В случае если в поступившем проекте акта содержатся положения, которыми устанавливаются, изменяются, передаются, исключаются или изымаются полномочия, в том числе отдельные функции, права и обязанности, подлежащие осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органами местного самоуправления, Департамент конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления определяется по такому проекту акта головным исполнителем при условии, что указанные положения составляют основное содержание (предмет правового регулирования) проекта акта, либо - соисполнителем, если необходимость включения указанных положений в проект акта вытекает из его основного содержания или взаимосвязанного с ним проекта акта.

Подготовку заключения осуществляет структурное подразделение Минюста России, являющееся головным исполнителем рассмотрения проекта акта.

Заключения подписываются Министром или его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей) и представляются в 7-дневный срок с даты поступления проектов актов. По договоренности между соответствующими руководителями может быть установлен иной срок подготовки заключений, который для наиболее объемных и сложных проектов актов не может превышать 30 дней.

Поступившие в Минюст России проекты нормативных правовых актов (их копии) и иных документов проходят антикоррупционную экспертизу в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

6.10. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий с проектами распоряжений Правительства Российской Федерации об их утверждении направляются для проведения правовой экспертизы в Департамент конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления. При необходимости данным структурным подразделением Минюста России направляются запросы об оказании содействия в рассмотрении поступивших соглашений в иные структурные подразделения Минюста России.

Заключения на указанные соглашения и проекты распоряжений Правительства Российской Федерации об их утверждении подписываются Министром или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей) и представляются в 7-дневный срок с даты поступления этих соглашений.

7.10. Подготовка проектов заключений, поправок и официальных отзывов Правительства Российской Федерации на законопроекты осуществляется в Минюсте России с соблюдением требований, установленных Регламентом Правительства Российской Федерации, как правило, в 20-дневный срок с даты поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации. Если Государственной Думой и (или) Правительством Российской Федерации определен меньший срок, в Минюсте России организуется оперативная подготовка соответствующих проектов в установленный срок.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 29, ст. 3609) Минюст России при рассмотрении законопроекта, поступившего в Правительство Российской Федерации для подготовки проекта заключения или официального отзыва, проводит антикоррупционную экспертизу законопроекта в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Проекты заключений, предусмотренных частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, согласовываются в порядке, установленном для согласования проектов актов Правительства Российской Федерации.