Роль Конституционного суда
Российской Федерации в обеспечении реализации Конституции РФ (4 часа)
Правовая охрана Конституции.
Конституционный надзор и конституционный контроль.
Обеспечение верховенства и
прямого действия Конституции РФ Конституционным Судом России. Полномочия и
организация Конституционного Суда РФ.
Стадии конституционного
судопроизводства. Общие процедурные правила. Особенности производства в
Конституционном Суде по отдельным категориям дел.
Практика деятельности
Конституционного Суда РФ. Защита конституционных принципов суверенитета
Российской Федерации и целостности государства. Обеспечение единства,
разделения и взаимодействия государственной власти. Защита федеративного
устройства. Проблемы обеспечения конституционно-правового разграничения
предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, их органами и
защиты прав субъектов Российской Федерации.
Толкование Конституции РФ. Защита
основных прав и свобод человека и гражданина.
Решения Конституционного Суда
Российской Федерации: юридическая сила, виды, исполнение. Правовые позиции
Конституционного Суда Российской Федерации.
Конституционное (уставное)
правосудие в субъектах РФ.
Роль
Конституционного суда Российской Федерации в обеспечении реализации Конституции
РФ (4 часа)
Занятие
1.
1.
Правовая охрана Конституции.
Особая правовая
охрана Конституции РФ установлена законодательством в целях обеспечения
неизменности и постоянства основополагающих принципов организации российского
общества: верховенства Конституции как Основного Закона государства, сущности и
гарантий прав и свобод человека и гражданина, политического, религиозного и
идеологического плюрализма, разделения властей, парламентаризма, всеобщего
избирательного права, федеративного устройства и других демократических
принципов.
Особенности
правовой охраны Конституции РФ состоят в том, что вся система государственных
органов РФ, в том числе Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ,
а также судебная система РФ, призвана обеспечивать соблюдение конституционным
норм, безусловно, органы местного самоуправления также обеспечивают соблюдение
конституционных норм в отдельных населенных пунктах РФ.
Президент РФ является гарантом Конституции РФ,
обеспечения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина в РФ, а также
суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.
Федеральное Собрание РФ принимает
федеральные законы во исполнение Конституции РФ, заслушивает отчеты Правительства
РФ об их исполнении и соблюдении конституционных норм в РФ, осуществляет иные
полномочия по обеспечению соблюдения Конституции РФ всеми субъектами
правоотношений.
Правительство РФ осуществляет контроль за
соблюдением Конституции РФ и конституционных прав и свобод федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по
вопросам, отнесенным к ведению РФ, совместному ведению РФ и ее субъектов.
Особое место в
охране конституционных норм принадлежит Конституционному
Суду РФ. Он осуществляет следующие полномочия по контролю за соблюдением
Конституции РФ:
- издает акты официального толкования
конституционных положений;
- проверяет принимаемые законы и
подзаконные акты различных органов власти на соответствие их Конституции РФ;
- в случае обнаружения несоответствия
нормативных актов федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ
признает этот акт не соответствующим Конституции РФ и отменяет его действие;
- проверяет международные договоры РФ на
соответствие нормам Конституции РФ и признает их соответствующими или не
соответствующими Конституции РФ, причем в последнем случае такие международные
договоры не подлежат ратификации, а значит, не подлежат применению на
территории РФ.
Вопрос о
соотношении таких понятий, как «конституционный контроль» и «конституционный
надзор» в отечественной юридической литературе рассматривается с различных
точек зрения. Одни ученые считают указанные понятия тождественными, другие разделяют
их, отмечая, что они имеют различное содержание. Существует и мнение, что
разграничение функций контроля и надзора условно и что конституционный надзор
относится к одному из видов конституционного контроля.
В юридической
литературе даются различные определения понятия «конституционный контроль».
Так, М.А. Нудель
характеризует его как проверку законов с точки зрения их соответствия
конституции.
Д.Л.
Златопольский определяет конституционный контроль как проверку соблюдения
конституции и конституционных законов, а также проверку соответствия всех
других актов высших органов государства конституции.
В.С. Нерсесянц
под конституционным контролем понимает обеспечение конституционности и
правового характера всей системы общеобязательных актов и норм путем лишения
юридической силы тех из них, которые носят антиконституционный, антиправовой
характер.
Немецкий ученый
А. Бланкенагель характеризует конституционный контроль как деятельность,
заключающуюся в ограничении власти и разрешении конфликтов.
Интересные определения
дают польские авторы. Чешейко-Сахацки под контролем конституционности понимает
правовой институт, целью которого является согласование системы права с
источниками права и установленной иерархией норм, а также устранение
несоответствий актов конституции.
М. Домагала
трактует контроль соответствия права конституции как деятельность компетентных
государственных органов, удостоверяющих и устраняющих несоответствие
конституции законов, а также иных нормативных актов.
Данные
определения не раскрывают в полной мере все основные стадии конституционного
контроля. Это проверка, выявление, констатация, устранение несоответствий актов
конституции. Кроме того, они, как правило, не показывают специфику
конституционного контроля по сравнению с иными формами правовой защиты
основного закона. Учитывая все это, Ю. Л. Шульженко дает следующее определение
конституционного контроля: это деятельность компетентных государственных
органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий
нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны
отменять обнаруженные несоответствия.
Конституционный
надзор
можно определить как деятельность по проверке, выявлению, констатации и
устранению несоответствий конституции всех иных правовых актов. В ряде стран, в
том числе и в России, органы конституционного надзора наделены и иными
полномочиями. Это относится к проверке соответствия законам различного рода
правовых актов более низкого уровня.
Ю. Л. Шульженко
глубоко убежден, что не следует смешивать понятия и «конституционный надзор» и
«конституционный контроль», хотя значительная часть ученых-юристов считают
указанные понятия тождественными Шульженко Ю.Л. Институт конституционного
надзора в Российской Федерации. Да, у конституционного надзора и конституционного
контроля много общего. Это касается, прежде всего, общих либо аналогичных
главнейших задач, которые решаются в сфере правовой охраны конституции в
государстве.
К таким задачам
относятся проверка, выявление, констатация, устранение несоответствий различных
актов конституции, законам; участие в разрешении спорных вопросов, имеющих
конституционное значение; участие в развитии и совершенствовании
законодательства; в федеративном государстве - обеспечение соответствия
правовых систем субъектов федерации общефедеративной правовой системе;
выполнение роли сдерживания и противовеса властей, и прежде всего законодательной
и исполнительной, обеспечение их сбалансированности; обеспечение верховенства,
господства права.
Наряду с этим
имеются и существенные различия между конституционным надзором и
конституционным контролем.
Во-первых, они
связаны, прежде всего, с теми мерами, которые могут применяться органами
надзора и контроля в случае выявления нарушений. Так, надзорный орган не вправе
отменить незаконный акт. В то же время контролирующий в большинстве случаев
наделен эффективным средством воздействия - правом отмены незаконных актов.
Во-вторых,
полномочиями по осуществлению конституционного надзора в отличие от
конституционного контроля обладают в той или иной мере все государственные
органы, общественные объединения.
Таким образом,
конституционный контроль относится к самостоятельному виду государственной
власти - контрольной. В то же время это и ее особый вид, высшая форма
контрольной власти. Отнесение конституционного контроля к самостоятельной
государственной власти и выделение его в ее особый вид имеет важное значение.
Это в еще большей степени подчеркивает независимость конституционного контроля,
которая необходима ему для эффективного, четкого выполнении основной задачи в
системе разделения властей - их сдерживания, противовеса, сбалансированности.
Главная же
задача конституционного надзора является обеспечение соответствия правовых
актов Конституции, законам РФ и конституциям (уставам), законам субъектов РФ.
Так, Президент РФ является гарантом Конституции РФ (ст.80
Конституции РФ). Как гарант Конституции Президент РФ, в частности, вправе:
- отменять акты Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ;
- приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов
РФ, если они противоречат Конституции;
- обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке
конституционности правовых актов, указанных в ст. 125 Конституции РФ;
- отклонять федеральные законы, принятые парламентом (право вето);
- вводить чрезвычайное положение для защиты конституционного строя РФ.
Наряду с конституционным контролем есть и другие правовые средства охраны
Конституции РФ: юридическая ответственность за нарушение норм Конституции;
особый порядок принятия, внесения конституционных поправок и пересмотра
Конституции РФ, обеспечивающий стабильность ее норм; возложение Конституцией РФ
(ч. 2 ст.15) обязанности на граждан и их объединения, органы государственной
власти и местного самоуправления и их должностных лиц соблюдать Конституцию РФ
и законы; стабильность правовых норм; легальное толкование норм Основного
Закона Конституционным Судом РФ, направленное на преодоление неопределенности в
их понимании; присяга Президента, судей Конституционного Суда, генерального
прокурора, лица, приобретающего гражданство РФ и другие.
2.
Обеспечение верховенства и
прямого действия Конституции РФ Конституционным Судом России. Полномочия и
организация Конституционного Суда РФ.
Состав и порядок образования Конституционного Суда
Российской Федерации
Конституционный
Суд Российской Федерации состоит из одиннадцати судей*, включая
Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и его заместителя,
назначаемых на должность Советом Федерации по представлению Президента
Российской Федерации.
Полномочия Конституционного Суда
Российской Федерации не ограничены определенным сроком.
*Судьи
Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляющие свои полномочия на
день вступления в силу статьи 1 настоящего Закона, продолжают осуществлять
полномочия судьи Конституционного Суда Российской Федерации до их прекращения
по основаниям, установленным Федеральным конституционным законом от 21 июля
1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"
(часть 7 статьи 3 Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ
"О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и
функционирования публичной власти").
Полномочия Конституционного Суда Российской
Федерации
Полномочия и
принципы деятельности Конституционного Суда Российской Федерации определяются
Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О
Конституционном Суде Российской Федерации".
Конституционный
Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и руководствуется
только Конституцией. При осуществлении конституционного судопроизводства
Конституционный Суд Российской Федерации воздерживается от установления и
исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в
компетенцию других судов или иных органов.
Конституционный
Суд Российской Федерации проверяет на соответствие Конституции законы и другие акты высших органов
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе в
порядке предварительного конституционного контроля по запросу Президента -
законы и их проекты. Суд может рассматривать вопрос о конституционности нормативных
правовых актов и в порядке конкретного конституционного контроля – по жалобам
граждан, юридических лиц, муниципальных образований или по запросам судов в
связи с конкретным делом. Он также проверяет международные договоры до их
вступления в силу, рассматривает споры об определяемой Конституцией
компетенции, дает официальное толкование Конституции Российской Федерации,
разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственного органа,
иностранного или международного суда либо арбитража, осуществляет ряд других
полномочий.
4.
Толкование Конституции РФ.
Субъекты права на обращение с
запросом
Часть
5 ст. 125 Конституции РФ и ст. 105 Закона о Конституционном Суде РФ
устанавливают, что правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о
толковании Конституции обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная
Дума, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов РФ.
По сравнению с производством по
делам о соответствии Конституции нормативных актов органов государственной
власти и договоров между ними Конституция РФ ограничивает круг субъектов,
правомочных войти в Конституционный Суд с соответствующим запросом. Как и по
другим делам, Конституционный Суд РФ не может давать толкование Основного
закона по собственной инициативе.
С точки зрения реализации
принципа разделения властей представляется оправданным подход, когда
Конституционному Суду РФ ставят преграду в инициативном порядке влиять на
законотворчество и правоприменение путем общенормативных разъяснений
Конституции.
Право Президента РФ обращаться в
Конституционный Суд с запросом о толковании Основного закона безусловно связано
с его статусом гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
Исключение из круга органов и
лиц, обладающих правом на обращение с запросом о толковании Конституции, членов
Совета Федерации и депутатов Государственной Думы объясняется тем, что
неопределенность в понимании конституционных положений должна возникнуть у
органа в целом, а не у его части. Лишь в этом случае целесообразно инициирование
процедуры нормативного толкования Конституции.
Причину отсутствия в перечне
правомочных субъектов Верховного Суда РФ, видимо, необходимо искать в природе
данного судебного органа. Нельзя не признать, что ей более всего соответствует
имплицитная форма контроля, а следовательно, казуального толкования
Конституции. Суд осуществляет его при непосредственном применении
конституционных норм. Кроме того, у него есть возможность обращения в
Конституционный Суд в порядке, предусмотренном гл. IX, XIII Закона о
Конституционном Суде РФ.
Высокий конституционный статус
субъектов права обращения с запросом о толковании, их непосредственный
«контакт» с конституционной материей, играющий ключевую роль в правотворческой
и правоприменительной практике, позволяет их представителям участвовать в
судебном заседании в качестве приглашенных лиц, если они не являлись
инициаторами конкретного обращения, высказывать свое мнение по существу
рассматриваемого дела, давать необходимые справки и пояснения. Отметим также,
что и Президент РФ, и Государственная Дума, и Правительство РФ имеют постоянных
полномочных представителей в Конституционном Суде РФ.
На всех субъектов запроса о
толковании распространяются общие правила, связанные с оформлением
соответствующих документов, их содержательной стороной, иными внешними
атрибутами и т. д.
Обращение в Суд с запросом о
толковании Конституции, оформленное в соответствии с требованиями Закона о
Конституционном Суде РФ (ст. 37—39) и предъявленное уполномоченным субъектом,
является поводом для возбуждения конституционного судопроизводства.
Требования, предъявляемые к
запросу о толковании Конституции РФ, наряду с общими для всех обращений имеют
свои особенности.
Оценка обращений и, собственно,
выявление повода к рассмотрению дела производятся на стадии принятия обращения
Секретариатом Конституционного Суда. В отношении запросов о толковании
Конституции можно говорить только о двух из предусмотренных ч. 2 ст. 40 Закона
о Конституционном Суде РФ обстоятельствах несоответствия обращения требованиям
Закона о Конституционном Суде, о которых Секретариат Конституционного Суда
уведомляет заявителя: обращение по форме не отвечает требованиям Закона или
исходит от ненадлежащего органа или лица.
Данная категория запросов не
облагается государственной пошлиной, поскольку предполагается, что в процессе
толкования Конституции РФ заявители отстаивают не свой, а публичный интерес.
Ясное понимание смысла конституционной нормы необходимо всем адресатам
Основного закона, здесь, по сути, нет и спора, тем более если в деле участвует
только одна сторона — орган, направивший запрос.
Анализ нормы, регулирующей общие
требования к обращению в Конституционный Суд, позволяет констатировать
разнохарактерность данных требований, различную их силу и, возможно, разную их
обязательность для того, кто оформляет запрос о толковании Конституции.
Некоторые из положений ст. 37 Закона о Конституционном Суде РФ носят
категоричный характер, их невыполнение или выполнение не в полной мере повлечет
отказ в принятии обращения, точнее, указание Секретариата Конституционного Суда
на необходимость обязательно исправить, дополнить обращение соответствующими
данными (например, нет данных о заявителе). Тем не менее согласно п. 8
названной статьи заявитель должен определить свою позицию по поставленному им
вопросу, дать ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы
Конституции РФ. Несоблюдение данного требования, например, явилось причиной
оставления без движения Секретариатом Суда запроса Совета Федерации
Федерального Собрания о толковании ст. 106 Конституции РФ. Полагаем, что Суд
должен быть снисходителен по отношению к заявителю, если он не укажет все
аргументы в обоснование своей позиции и, более того, если он вообще не укажет
свою позицию по поводу неясности конституционной нормы. Заявитель излагает свое
понимание конституционных положений, но в данном случае он обращается к
Конституционному Суду в целях определения их истинного значения, смысла и
содержания и поэтому может, как представляется, сослаться на обстоятельства,
которые дают ему основания по-разному истолковывать содержание той или иной
нормы. Отсюда вывод: норма п. 8 ст. 37 Закона о Конституционном Суде РФ носит
не императивный, а диспозитивный характер.
Статья 38 Закона о
Конституционном Суде РФ устанавливает перечень документов, прилагаемых к
обращению, и в п. 1 ч. 1, в частности, предусматривает необходимость приложить
к обращению текст положения Конституции РФ, подлежащего толкованию. Последнее,
очевидно, не вызовет каких-либо трудностей, однако положение, подлежащее
толкованию, должно в ряде случаев сопровождаться нормами, которые указывают на
то или другое понимание, ту или иную интерпретацию субъектами, применяющими
право, данного положения Конституции.
Ненадлежащий субъект обращения с
запросом о толковании Конституции РФ — явление довольно редкое, так как
перечень субъектов, обладающих таким правом, исчерпывающий и однозначный. Тем
не менее в практике Конституционного Суда есть примеры, когда Суд был вынужден
применить п. 3 ч. 2 ст. 40 Закона о Конституционном Суде РФ.
Согласно ч. 1 ст. 43 Закона о
Конституционном Суде РФ в принятии обращения к рассмотрению будет отказано,
если:
— разрешение вопроса,
поставленного в обращении, неподведомственно Конституционному Суду.
В отличие от Секретариата,
отклоняющего в соответствии с ч. 2 ст. 40 Закона о Конституционном Суде РФ
обращения, явно не подведомственные Суду, Конституционный Суд отказывает в
принятии к рассмотрению как обращений, явно ему не подведомственных (если
заявители не согласны с позицией Секретариата Суда и настаивают на судебном
разрешении вопроса), так и обращений, неподведомст- венность которых не столь
ярко выражена и требует оценки Конституционного Суда. Это в полной мере
касается запросов о толковании Конституции РФ.
Спорная и сомнительная
подведомственность часто вынуждают Суд конкретизировать в «отказных»
определениях пределы собственной юрисдикции, интерпретируя в них смысл закона о
Конституционном Суде.
— по предмету обращения
Конституционным Судом ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.
— обращение в соответствии с
требованиями Закона о Конституционном Суде РФ не является допустимым. В отличие
от всех других обращений в Конституционный Суд запрос о толковании не
обусловлен законом о Конституционном Суде РФ какими-либо специальными критериями
допустимости. Это не означает, однако, их полного отсутствия, поскольку
Конституционный Суд оценивает допустимость обращения из смысла всего Закона.
Занятие
2.
1.
Решения Конституционного Суда
Российской Федерации: юридическая сила, виды, исполнение.
Конституционный Суд РФ при
реализации своих полномочий разрешает самые различные вопросы, в которых
выражается воля Суда. Реализуя судебную власть, Конституционный Суд РФ
принимает решения, которые являются правовыми актами. Именно через свои решения
Конституционный Суд РФ обеспечивает прямое действие Конституции РФ, устраняет
неконституционные акты, т. е. нарушения в правовой системе и
правоприменительной практике. Решение высшего органа конституционного контроля
- это акт, "которым Конституционный Суд Российской Федерации в пределах
своей компетенции выражает свою волю посредством констатации юридически
значимых фактов и изложения государственно-властных велений".
По функциональному значению акты
Конституционного Суда РФ можно классифицировать на итоговые решения,
организационные и иные акты. Итоговыми актами являются решения,
принимаемые в результате рассмотрения дела по существу вопроса, поставленного в
обращении. Организационными можно признать акты, которые принимаются в
целях организации судопроизводства по конкретному делу, в целях обеспечения
организации и деятельности самого Суда. К иным относятся акты, не связанные с
рассмотрением конкретных дел и с организационными вопросами.
Федеральным конституционным
законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (1994г.)
установлены виды решений, порядок их принятия, требования, предъявляемые к
решениям, содержание и форма последних, а также порядок реализации решений
Конституционного Суда РФ. Кроме этого, действующий закон о Конституционном Суде
РФ однозначно решил следующий вопрос: все решения, принимаемые по существу
дела, именуются постановлениями, во всех остальных случаях выносятся
определения. Исключением являются заключения, принимаемые
Конституционным Судом РФ по существу запроса о соблюдении установленного
порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или
совершении иного тяжкого преступления. Это решение не обладает характеристиками
властного акта, так как заключение
лишь оценивает соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения против
Президента РФ. По организационным вопросам своей деятельности (например, об
избрании Председателя Конституционного Суда РФ, его заместителя,
судьи-секретаря, о формировании персонального состава палат, о принятии
Регламента и т. д.) Конституционный Суд РФ принимает решения.
Таким образом, основным видом
итогового решения Конституционного Суда РФ является постановление. По юридическим последствиям постановление является
обязательным и окончательным решением Конституционного Суда РФ по существу
рассмотренного дела. Именно в постановлении Конституционный Суд РФ выражает
свои правовые позиции по отношению к тем вопросам, которые исследовались при
рассмотрении конкретного дела. Через постановление определяется отношение к
конституционности закона, иного нормативного акта, этим актом оформляется
официальное толкование Конституции РФ, решаются иные подведомственные Суду
вопросы. Постановление, в частности, в силу своего наименования определяет
властный и распорядительный характер итогового решения Суда. Кроме этого,
властный характер постановления проявляется в том, что оно выносится именем
Российской Федерации.
Определения
принимаются по
процедурным вопросам. Причем в одном случае, вынося определение,
Конституционный Суд РФ решает судьбу запроса (например, определение об отказе в
рассмотрении дела). В другом, принимая определение, Конституционный Суд РФ тем
самым обеспечивает процесс слушания дела (дополнительный вызов свидетелей,
проведение дополнительной экспертизы, отложение рассмотрения дела и т. д.).
Определения, имеющие, по мнению Суда, особое значение, оформляются в виде
отдельного акта и по решению Суда могут быть опубликованы. Иные определения
оформляются протоколом. Вместе с тем в Законе называются определения, которые в
обязательном порядке оформляются в виде отдельного документа (например, об
отказе в принятии обращения к рассмотрению, о разъяснении решения, о передаче
дела палатой на рассмотрение в пленарное заседание и др.). Учитывая изложенное,
можно констатировать, что определения, как разновидность решений
Конституционного Суда РФ, имеют разную юридическую силу.
Особый вид решений
Конституционного Суда РФ, принимаемых в более простом порядке, составляют предложения Суда, вносимые в порядке
реализации права законодательной инициативы, а также послания Конституционного
Суда РФ. К этой же группе решений можно отнести заявления, с которыми может
выступать по уполномочию Суда его Председатель. Вне реализации конституционного
судопроизводства также оказываются представления, вносимые Конституционным
Судом РФ в Совет Федерации, например, по вопросам прекращения полномочий судьи.
Названные заявления, предложения, послания, представления не являются
самостоятельными решениями, так как не обладают теми юридическими свойствами,
которые присущи иным решениям Конституционного Суда РФ.
Следует
иметь в виду, что решение, принятое как в пленарном заседании, так и в
заседании палаты, обладает одинаковой силой и признается решением
Конституционного Суда РФ.
Юридическая
сила решения Конституционного Суда РФ
Статья 79. Юридическая сила
решения ФКЗ «О КС РФ»
Решение Конституционного Суда Российской
Федерации окончательно и не подлежит обжалованию. Решение Конституционного Суда
Российской Федерации, вынесенное по итогам рассмотрения дела, назначенного к
слушанию в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, вступает в
силу немедленно после его провозглашения. Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации, принятое в порядке, предусмотренном статьей
47.1 настоящего
Федерального конституционного закона, вступает в силу со дня его опубликования
в соответствии со статьей
78 настоящего
Федерального конституционного закона. Иные решения Конституционного Суда
Российской Федерации вступают в силу со дня их принятия.
Решение Конституционного Суда Российской Федерации действует
непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными
лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской
Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным
принятием этого же акта.
КонсультантПлюс: примечание.
Акты или их отдельные положения,
признанные неконституционными, утрачивают силу или в случаях, предусмотренных
настоящим Федеральным конституционным законом, не приобретают юридическую силу.
Признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации не вступившие в
силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в
действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах или их
отдельных положениях, признанных постановлением Конституционного Суда
Российской Федерации неконституционными либо примененных в истолковании,
расходящемся с данным Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении
истолкованием, должны быть пересмотрены (а до пересмотра не подлежат
исполнению) в случаях:
1) предусмотренных частями
второй и пятой
статьи 100 настоящего Федерального конституционного закона;
2) если решение не вступило в силу при рассмотрении дела судом
апелляционной инстанции;
3) пересмотра дела в суде кассационной инстанции или в порядке надзора в
связи с кассационными и надзорными жалобами, представлениями, поданными по иным
основаниям, в соответствии с требованиями части
пятой настоящей статьи;
4) если вступившее в силу решение, которое было принято по спору между
органом государственной власти или органом местного самоуправления, с одной
стороны, и гражданином или юридическим лицом, с другой стороны, и влечет за
собой передачу гражданином или юридическим лицом имущества или выплату ими
денежных средств публичному образованию, не исполнено и при исполнении такого
решения не имело место злоупотребление со стороны гражданина или юридического
лица;
5) если положения, признанные постановлением Конституционного Суда
Российской Федерации неконституционными, послужили основанием для привлечения
гражданина к уголовной ответственности;
6) если положения, признанные постановлением Конституционного Суда
Российской Федерации неконституционными, послужили основанием для привлечения
гражданина или юридического лица к административной ответственности, при этом
срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному
наказанию, не прошел либо прошел, но факт привлечения к административной
ответственности продолжает порождать для гражданина или юридического лица
негативные последствия;
7) если в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации,
принятом по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод, прямо указано на
такой пересмотр в отношении иных лиц помимо заявителя или лица, в интересах
которого подана жалоба.
В случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации
нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или
частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость
устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или
должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о
принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать
положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо
о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт,
признанный неконституционным в отдельной его части, или в нормативный акт,
признанный соответствующим Конституции Российской Федерации в данном
Конституционным Судом Российской Федерации истолковании. До принятия нового
нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации.
С момента вступления в силу постановления
Конституционного Суда Российской Федерации, которым нормативный акт или
отдельные его положения признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, либо
постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании нормативного
акта либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации в данном
Конституционным Судом Российской Федерации истолковании не допускается
применение либо реализация каким-либо иным способом нормативного акта или
отдельных его положений, признанных таким постановлением Конституционного Суда
Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, равно как и
применение либо реализация каким-либо иным способом нормативного акта или
отдельных его положений в истолковании, расходящемся с данным Конституционным
Судом Российской Федерации в этом постановлении истолкованием.
Суды общей юрисдикции, арбитражные суды
при рассмотрении дел после вступления в силу постановления Конституционного
Суда Российской Федерации (включая дела, производство по которым возбуждено и
решения предшествующих судебных инстанций состоялись до вступления в силу этого
постановления Конституционного Суда Российской Федерации) не вправе
руководствоваться нормативным актом или отдельными его положениями, признанными
этим постановлением Конституционного Суда Российской Федерации не
соответствующими Конституции Российской Федерации, либо применять
нормативный акт или отдельные его положения в истолковании, расходящемся с
данным Конституционным Судом Российской Федерации в этом постановлении
истолкованием.
1.
Исполнение решений.
Федеральный конституционный закон "О
Конституционном Суде Российской Федерации" не содержит отдельной статьи об
исполнении решений Суда. Кроме того, не до конца решен вопрос о механизме
ответственности за несоблюдение решений Конституционного Суда РФ. Не в полном
объеме действует норма ст. 81, предусматривающая, что неисполнение,
ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения
Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную федеральным
законом.
Анализируя названную проблему, следует
вспомнить Закон 1991 г. о Конституционном Суде РСФСР, который определял пусть и
специфический, но все же порядок исполнения решений Конституционного Суда:
обязательное доведение решений Суда до сведения соответствующих органов
государственной власти, установление месячного срока для рассмотрения актов
Конституционного Суда РФ и т. д.
Действующий Федеральный конституционный закон
"О Конституционном Суде Российской Федерации" освободил Суд от
обеспечения исполнения своих решений, от ежегодного направления Федеральному
Собранию посланий о состоянии конституционной законности, от обязанности
вносить в соответствующие компетентные органы представления о нарушениях
Конституции РФ, направлять в случаях, не терпящих отлагательства, требования о
приостановлении действия нормативных актов, обосновывающих незаконную
правоприменительную практику, и др.
Исполнение решений Конституционного Суда РФ
является обязанностью всех органов государственной власти и местного
самоуправления и должностных лиц. Решения могут исполняться посредством
принятия новых, изменения или дополнения действующих нормативных актов,
пересмотра индивидуальных судебных и иных дел, изменения практики применения
нормативных актов правоприменительными органами, осуществления мер
организационного и иного характера и т. д.
Конституционный Суд РФ не обеспечивает
исполнение своих решений, но он в состоянии повлиять на данный процесс.
Во-первых, обеспечению решений Конституционного Суда РФ могли
бы способствовать ежегодные послания этого органа с указанием тех постановлений
и определений, которые до сих пор не реализованы. Во-вторых, Конституционный
Суд РФ в своих решениях может называть органы, ответственные за реализацию
соответствующих положений. Более того, определенную пользу могут принести
специальные периодические издания - обзоры самих решений Конституционного Суда
РФ с их комментариями и анализом хода исполнения решений Суда. Следует также
помнить о праве самого Конституционного Суда РФ самостоятельно осуществлять
контроль за исполнением ранее принятых решений. В соответствии с Регламентом
Конституционного Суда Российской Федерации подобный контроль осуществляется
Секретариатом Суда, который анализирует исполнение принятых решений, причины
неисполнения или ненадлежащего исполнения последних. Используя соответствующие
материалы, Суд может обращаться к государственным органам, не исполняющим его
решения, с требованием о прекращении противоправных действий.
Бесспорным является право Конституционного Суда
РФ отменять действие оспариваемых неконституционных нормативных актов. Но Суд
не вправе пересматривать эти акты, а потому орган, издавший нормативный акт,
признанный неконституционным, обязан начать процедуру, связанную с принятием
нового акта, восполняющего возникший правовой пробел. В данном случае следует
упомянуть о ранее названных требованиях к органам, издавшим неконституционные
акты, об отмене других нормативных актов, основанных на признанных
неконституционными, а также об обязанности органов государственной власти всех
субъектов РФ отменить в установленном порядке нормативные акты, содержащие
такие же положения, какие были признаны неконституционными в актах иных
субъектов РФ.
Следует заметить, что важным показателем
формирования эффективного механизма конституционного контроля является
применение мер юридической ответственности за нарушение, неисполнение
конституционных норм, а также за неисполнение решений Конституционного Суда РФ.
В связи с этим неоднократно высказывались предложения о принятии
самостоятельного закона, регламентирующего механизм исполнения решений, либо об
установлении в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде
Российской Федерации" мер ответственности за неисполнение решений органа
конституционной юстиции.
В
определении от 19 апреля 2001 г. № 65-О1 Суд напомнил, что решения
Конституционного Суда РФ "обязательны на всей территории Российской
Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов
государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий,
учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений; они
подлежат исполнению немедленно после опубликования официального текста;
неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению
решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность,
установленную федеральным законом". В определении, как видим, также
отмечено, что неисполнение решения Конституционного Суда РФ дает основание для
применения мер уголовной ответственности за неисполнение судебного акта (ст.
315 УК РФ).
Федеральный законодатель постепенно вводит
отдельные меры по обеспечению решений Конституционного Суда РФ. Так,
Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 г. в ст. 87 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
внесены изменения, предусматривающие, что в случае, если в течение шести
месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ аналогичный
признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а
действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет
прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом
государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в
суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора
недействующим.
Еще одна мера ответственности за неисполнение подобных
требований зафиксирована в Федеральном законе "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" - досрочное
прекращение полномочий законодательного (представительного) органа
государственной власти, отстранение от должности высшего должностного лица
субъекта РФ. В названном акте Президенту РФ предоставлено право вынесения
предупреждения, а в случае игнорирования предупреждения - инициирования вопроса
перед Государственной Думой о роспуске законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта РФ. В отношении высшего должностного
лица вопрос об отстранении от должности решается единолично
Президентом РФ. Основанием привлечения к ответственности в обоих случаях
является уклонение соответствующих органов государственной власти субъектов
Федерации от приведения своих актов (после признания их соответствующим судом
противоречащими федеральным нормам) в соответствие с федеральным законодательством,
в том числе с Конституцией РФ.
Вопросы о мерах воздействия на федеральном
уровне, применяемых в случаях неисполнения судебных решений о признании
нормативных правовых актов субъектов РФ не соответствующими Конституции РФ и
федеральным законам, были предметом рассмотрения в Конституционном Суде. В
постановлении от 4 апреля 2002 г. Суд установил, что в силу прямого указания
Конституции РФ Конституционный Суд РФ выступает в качестве судебной инстанции,
уполномоченной окончательно разрешать публично-правовые споры о соответствии
Конституции РФ и федеральным законам нормативных актов субъектов РФ, в том
числе принимать решения о том, что акты, которыми определяется их
конституционный статус, противоречат федеральному закону (так как оценка
соответствия акта субъекта РФ акту федерального законодательства всегда
конституционно обоснована закрепленным в Конституции РФ разграничением
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами).
Трудно предложить конкретные меры
ответственности, которые должным образом повлияли бы на исполнимость решений
Конституционного Суда РФ. В большей мере это связано с тем, что большинство
решений Конституционного Суда РФ адресовано высшим органам государственной
власти Российской Федерации или ее субъектов, к которым, как правило, может
быть применена только политическая ответственность. В большинстве зарубежных
стран меры ответственности за неисполнение решений органов конституционного
контроля не называются, однако указываются лица, на которых лежит ответственность
за неисполнение решений органов конституционного контроля. Например, в Австрии
ответственность за неприменение государственными органами актов, признанных
федеральным конституционным судом не соответствующими конституции, возлагается
на федерального президента. Причем в исключительных случаях президент вправе
применить даже федеральную армию. Федеральный конституционный суд ФРГ вправе
самостоятельно определить в своем решении порядок его исполнения, а также
назвать органы, ответственные за реализацию соответствующего решения.
Представляется, что подобный
опыт вполне приемлем и для России. Если говорить конкретно о Президенте РФ, то
он, являясь главой государства и гарантом Конституции РФ, а значит и гарантом
прав, свобод человека и гражданина, обязан реагировать на все случаи
неисполнения решений Конституционного Суда РФ, так как неисполнение
постановления Конституционного Суда РФ по большинству дел в итоге является
нарушением конституционных прав граждан. Примером подобных действий Президента
РФ может служить его Указ от 10 марта 1997 г. № 1931 об обеспечении решения
Конституционного Суда РФ по "удмуртскому делу" о местном
самоуправлении (постановление от 24 января 1996г.). Тогда впервые Президент РФ
обязал исполнительную власть (под гарантии персональной ответственности
руководителя исполнительной власти) не выполнять решения, которые признаны
Судом неконституционными.
Президент РФ может также выступать гарантом
реализации решений Конституционного Суда РФ, когда федеральные органы
законодательной власти повторно принимают закон (или отдельные его положения),
признанный неконституционным, используя право "вето".
Одним из способов обеспечения исполнения
решений Конституционного Суда РФ, особенно в части индивидуальных и
коллективных жалоб, должен быть признан судебный контроль. По жалобам граждан,
юридических лиц суды могут признавать недействующими нормативные акты,
нарушающие постановления Конституционного Суда РФ.
Другим органом, отвечающим за исполнение
решений Конституционного Суда РФ, могла бы стать прокуратура. Органы
прокуратуры, надзирая за соблюдением прав, свобод человека и гражданина, должны
принимать необходимые меры по привлечению лиц, виновных в неисполнении решений
Конституционного Суда РФ, к различным видам ответственности (путем внесения
протестов, обращений в суд и т. д.). В связи с этим следует дополнить надзорную
функцию прокуратуры прямым указанием на необходимость осуществления надзора за
исполнением решений Конституционного Суда РФ, за неприменением
неконституционных законов и основанных на них правовых актов органами
исполнительной власти, судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
В юридической литературе высказываются
различные мнения по вопросам исполнения решений Конституционного Суда РФ. Не
все из них представляются приемлемыми для России.
Так,
например, И. А. Умнова предлагает наделить Конституционный Суд РФ (по аналогии
с соответствующими судами ряда зарубежных стран - Швеции, Финляндии, Канады,
Италии) правом осуществления предварительной экспертизы законопроектов, при
условии четкого разделения судебных и экспертных функций Суда1. Представляется, что предлагаемая функция
не соответствует самой сути Конституционного Суда РФ как судебного органа, а
потому является неприемлемой.
В любом случае, применяя те или иные меры
ответственности, называя или не называя ответственных за исполнение решений
Конституционного Суда РФ должностных лиц, следует учитывать особый статус
названного органа, а также особенности постановлений и определений Суда
(которые иногда можно поставить в один ряд с законами).
Подводя итоги, напомним еще раз, что
Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской
Федерации" не содержит норм, устанавливающих органы, ответственные за
исполнение решений Суда, не закрепляет процедуру исполнения решений. В ст. 81
данного Закона содержится лишь норма о том, что неисполнение, ненадлежащее
исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ
влечет ответственность, установленную федеральным законом.
2.
Право граждан на обращение в
Конституционный Суд Российской Федерации.
Рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушение
конституционных прав и свобод граждан.
- Субъекты права на обращение с запросом.
В
качестве одного из наиболее важных полномочий органов конституционной юстиции
выступает конституционно-судебная защита прав граждан. В соответствии с
действующей Конституцией РФ (ч. 4 ст. 125) и Федеральным конституционным
законом "О Конституционном Суде Российской Федерации",
Конституционный Суд РФ вправе осуществлять проверку конституционности законов
по жалобам граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод2. В последнее время практика рассмотрения
такого рода дел стала значительно более широкой.
Конституция РФ и Федеральный конституционный
закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не
предусматривают право любого гражданина, иного субъекта права на обращение в
Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод.
Для подачи жалобы установлены достаточно серьезные ограничения, а процедура ее
рассмотрения довольно продолжительна. Конституционный Суд РФ на любой стадии
рассмотрения жалобы вправе прекратить производство по делу ввиду его
неподсудности.
Конституционное законодательство устанавливает
более или менее четкие критерии для определения круга субъектов, обладающих
таким правом. В соответствии с частью первой ст. 96 названного Федерального
конституционного закона правом на обращение в Суд с жалобой на нарушение
конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются
законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, объединения
граждан и иные органы и лица, указанные в федеральном законе.
Рассматривая первую категорию субъектов права
на обращение в Конституционный Суд РФ, а именно граждан, следует отметить, что
здесь в первую очередь имеются в виду граждане РФ. Однако несмотря на то, что
Закон прямо не предусматривает возможность обращения в Конституционный Суд РФ
иностранных граждан и апатридов (как это было записано в Законе о
Конституционном Суде РСФСР 1991 г.), термин "граждане" в данном
случае следует понимать расширительно, т. е. включая сюда как граждан РФ, так и
иностранных граждан и лиц без гражданства.
Дело в том, что согласно ч. 3 ст. 62
Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с
гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным
договором. Таким образом, в законе должна содержаться прямая запрещающая норма.
Такой нормы в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде
Российской Федерации" нет. В нем говорится о гражданах (не о гражданах
РФ), чьи права нарушены законом, примененным или подлежащим применению в
конкретном деле. Кроме того, Конституция РФ, фиксирующая права и свободы не
только гражданина РФ, но и человека вообще, закрепляет в ст. 46
гарантированность каждому1 судебной защиты прав и свобод2. Б. С. Эбзеев подчеркивает в этой связи:
"Конституционный Суд твердо стоит на позиции недопустимости дискриминации
человека и ограничения его прав, провозглашенных Конституцией, в зависимости от
гражданской принадлежности"3.
В соответствии с теорией и практикой
конституционного судопроизводства, жалобы подразделяются на конкретные
и абстрактные (народные).
Конкретная жалоба может быть подана гражданином только в связи
с рассмотрением его дела в суде (имеется в виду суд общей юрисдикции) или ином
органе.
Абстрактная же жалоба
может быть подана гражданином вне связи с рассмотрением его дела в суде или
ином органе.
Жалобы, исходящие от граждан, могут быть как
индивидуальными, так и коллективными. Под коллективной жалобой понимается
жалоба группы лиц, каждое из которых управомочено на подачу жалобы и обжалует
применение к нему того же закона (это вытекает из сопоставления части первой
ст. 96 и ст. 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации", допускающей соединение нескольких обращений в
одном производстве).
Объединения граждан как субъекты права на
обращение в Конституционный Суд РФ также следует понимать широко, не
сосредотачиваясь только на общественных объединениях, образуемых в соответствии
со ст. 30 Конституции РФ, закрепляющей право на объединение2.
Объединения граждан вправе обратиться с
жалобой на нарушение конституционных прав граждан, а также на нарушение прав
самого объединения, в случаях, когда его деятельность связана с реализацией
конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями).
Так, в решении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. подчеркивалось,
что в качестве таких объединений могут выступать акционерные общества,
товарищества и общества с ограниченной ответственностью, организации других
хозяйственных форм, которые являются юридическими лицами и созданы гражданами
для совместной реализации конституционных прав, закрепленных в ч. 1 ст. 34
(право свободно использовать свои способности и имущество для
предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности) и
в ч. 2 ст. 35 (право иметь собственность, владеть, пользоваться и распоряжаться
имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами) Конституции РФ3.
В
постановлении Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. была
сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой правом на обращение в
Суд обладают и государственные предприятия1.
Органы местного самоуправления не подпадают
под категорию объединения граждан. К примеру, определением Конституционного
Суда РФ от 19 марта 1997 г. жалоба Омского городского совета2 была отклонена, так как, по мнению
Суда, Конституция РФ (ч. 2 ст. 15) относит органы местного самоуправления и
объединения граждан к самостоятельным, отличающимся друг от друга субъектам
права3.
Между
тем Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в соответствии с
которой муниципальные образования выступают в качестве надлежащих заявителей. В
постановлении от 2 апреля 2002 г., в частности, отмечается: "В процедуре
конституционного судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4)
Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы
субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в
конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и
объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не
исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных
образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на
основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного
самоуправления"1.
Федеральный конституционный закон "О Конституционном
Суде Российской Федерации" оставляет возможность для расширения перечня
органов и лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд РФ с жалобой.
Круг этих субъектов будет постепенно определяться федеральными законами (в
данном случае термин "федеральный закон" применяется как родовое
понятие, т. е. включающее в себя как федеральные законы, так и федеральные
конституционные законы). В юридической литературе высказываются предположения
относительно расширения круга данной категории субъектов права на обращение в
Конституционный Суд РФ. В частности, Н. В. Витрук полагает, что такими
должностными лицами могли бы стать региональные уполномоченные по правам
человека, в том числе по правам ребенка, национальных меньшинств2.
На данный момент два закона фиксируют
соответствующие положения. Так, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и Федеральный конституционный закон
"Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"
предоставляют соответственно Генеральному прокурору РФ и Уполномоченному по
правам человека РФ право обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на
нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или
подлежащим применению в конкретном деле.
Необходимо иметь в виду, что данные субъекты
реализуют свое право обращения в Конституционный Суд РФ в защиту не собственных
интересов, а общих интересов и интересов третьих лиц (граждан)1.
Порядок
оформления и подачи жалобы
Поводом к рассмотрению дела в Конституционном
Суде РФ является обращение в Суд в форме жалобы, отвечающее требованиям
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации". Основанием к рассмотрению дела выступает обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ обжалуемый
закон или его отдельные положения.
Закон устанавливает следующие общие требования
к жалобе. Жалоба направляется в Конституционный Суд РФ в письменной форме и
подписывается управомоченным лицом (управомоченными лицами).
В жалобе должны быть указаны:
- Конституционный Суд РФ в качестве органа, в
который направляется жалоба;
- фамилия, имя, отчество, адрес и иные данные
о заявителе;
- необходимые данные о представителе заявителя
и его полномочия, за исключением случаев, когда представительство
осуществляется по должности;
- наименование и адрес государственного
органа, издавшего закон, который подлежит проверке;
- нормы Конституции РФ и Федерального
конституционного закона, дающие право на подачу жалобы в Конституционный Суд
РФ;
- точное название, номер, дата принятия,
источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке законе;
- конкретные указанные в законе основания к
рассмотрению жалобы Судом;
- позиция заявителя по поставленному им
вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы
Конституции РФ;
- требование, обращенное в связи с жалобой к
Конституционному Суду РФ;
- перечень прилагаемых к жалобе документов.
В случае несоблюдения названных требований к
жалобам последние признаются недопустимыми. К примеру, Суд отказывает в
принятии к рассмотрению жалобы в случаях, если по предмету обращения ранее им
уже было вынесено постановление, сохраняющее свою силу1.
К жалобе прилагаются следующие
документы:
- текст закона, подлежащего проверке;
- доверенность или иной документ,
подтверждающий полномочия представителя, за исключением случаев, когда
представительство осуществляется по должности, а также копии документов,
подтверждающих право лица выступать в Конституционном Суде в качестве
представителя;
- документ об уплате государственной пошлины;
- перевод на русский язык всех документов и
иных материалов, изложенных на другом языке.
К жалобе могут быть приложены списки
свидетелей и экспертов, которых предлагается вызвать в заседание Суда, а также
другие документы и материалы. Жалоба и прилагаемые к ней документы и иные
материалы представляются в Конституционный Суд РФ с копиями в количестве трех
экземпляров.
Жалоба оплачивается государственной пошлиной в
размере одного минимального размера оплаты труда. Конституционный Суд РФ,
однако, своим решением может освободить гражданина, с учетом его материального
положения, от уплаты государственной пошлины либо уменьшить ее размер.
Государственная пошлина возвращается в случаях, если обращение не было принято
к рассмотрению.
- Критерии допустимости запроса.
Для
того чтобы быть принятой, жалоба должна отвечать ряду требований. В качестве таких требований выступают
установленные Законом критерии допустимости жалоб.
Одним
из таких критериев является подведомственность дел Конституционному Суду. Согласно п. 1 части второй ст. 40
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" в случае явной неподведомственности жалобы Секретариат Суда
уведомляет об этом заявителя. Из практики Конституционного Суда РФ вытекает,
что под "явной неподведомственностью" обращения следует понимать
обращение в Суд по вопросам, решение которых со всей очевидностью относится к
ведению других органов государственной власти. Зачастую обращения граждан в Суд
с жалобами содержат требования о пересмотре решений судов по уголовным и
арбитражным делам, приговоров судов по уголовным делам, об отмене решений
должностных лиц, о проведении расследований, наказании должностных лиц, об
оказании содействия в исполнении судебных решений. Такого рода жалобы очень многочисленны и
состзешяют до 97% общего числа обращений.
Жалоба должна быть подана только надлежащим
заявителем, а также соответствовать общим для всех обращений в Конституционный
Суд РФ требованиям вышеназванного Закона (ст. 36-39)3
Жалоба подается только в отношении закона. При
этом термин "закон" понимается в узком, формальном смысле слова, а
именно как акт, принятый в установленном законодательном процессе, т. е. в
случае подачи жалобы в отношении подзаконного акта (указа Президента РФ4, постановления
Правительства
РФ и т. д.), жалоба будет признана недопустимой и, следовательно, не будет
принята к рассмотрению. Между тем Конституционный Суд РФ делает исключение для
постановления Государственной Думы об амнистии, приравнивая его, по сути, к
закону. В соответствии с правовой позицией Суда, сформулированной в
постановлении от 5 июля 2001 г., "постановление Государственной Думы,
которым объявляется амнистия, является уникальным нормативно-правовым актом в
сравнении с постановлениями Государственной Думы по другим вопросам, а также в
сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме
постановлений.
Принятие Государственной Думой постановлений
об амнистии предусмотрено самой Конституцией Российской Федерации, что отличает
эти постановления от других нормативных актов, включая большинство законов, и,
таким образом, они имеют особую конституционную природу... в системе
действующих нормативно-правовых актов по своему уровню и материально-правовому
содержанию могут быть приравнены только к принимаемым Государственной Думой
законам"1. В постановлении подчеркивается, что
"нельзя признать акты об амнистии не подлежащими контролю, тем более что
согласно статье 46 Конституции Российской Федерации судебный контроль и защита
обеспечиваются применительно к любым действиям и решениям государственной
власти. Следовательно, должна гарантироваться защита и против принимаемых с
нарушением принципов правового государства актов об амнистии".
В
случае проверки конституционности нормативных актов органов государственной
власти, принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, форма акта
для Суда значения не имеет, так как в данном случае проверка проводится Судом
только по содержанию норм. Таким образом, гражданин вправе обжаловать любой
действующий нормативный акт, принятый до вступления в 1993 г. в силу Конституции
РФ, при условии соблюдения всех других требований.
Жалоба должна быть подана только в отношении
закона, затрагивающего конституционные права и свободы граждан. Это означает,
что любой другой закон, не затрагивающий конституционные права и свободы
граждан, не может являться предметом жалобы. Нормами закона, затрагивающего
конституционные права и свободы, являются нормы, определяющие сущность и
пределы того или иного права или свободы, а также закрепляющие механизм
реализации этих прав и свобод. Суд не должен рассматривать жалобы в отношении
законов, затрагивающих не конституционные (т. е. не зафиксированные в
Конституции РФ), а "отраслевые" права и свободы. Это сфера юрисдикции
других судов (общих, арбитражных). В то же время нормы об "отраслевых"
правах могут стать объектом проверки Суда в случае, когда они нарушают
конституционные права и свободы.
Жалоба не является допустимой, если закон не
нарушает конституционные права и свободы граждан, но ограничивает их в
соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Жалоба может быть мотивирована
неконституционностью такого закона как по содержанию, так и по форме, а также
по субъектам, с точки зрения разграничения компетенции между различного рода
органами, указанными в ст. 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации", и по другим основаниям. В то же время
процессуальные нормы закона, не определяющие юридическое значение и последствия
процессуального действия, а значит, не ограничивающие и не затрагивающие
конституционные права и свободы граждан, не могут быть предметом рассмотрения
Суда по жалобам граждан.
Для признания допустимости жалобы не имеет
значения, были ли в действительности нарушены права и свободы граждан в
конкретном деле, так как Суд в соответствии с частью третьей ст. 3 Закона
воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств,
доказывающих такое нарушение (это входит в компетенцию других судов). По жалобе
Конституционный Суд РФ решает вопросы права, а не факта или конкретной судебной
защиты конкретного гражданина.
Жалоба
должна быть подана только в отношении закона, примененного или подлежащего
применению в конкретном деле. Это означает, что: жалоба будет признана
недопустимой, если она подается в "абстрактном" режиме, т. е. вне
связи с конкретным делом; данное дело
должно непосредственно касаться заявителя, т. е. рассмотрение такого дела
должно осуществляться в связи с правовым спором полномочным органом или
должностным лицом с участием самого заявителя или представителя в порядке
судебного, административного или дисциплинарного производства; обжалуемый закон должен быть применен или
подлежать применению.
Жалоба должна быть подана только в отношении
закона, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, т.
е. рассмотрение дела не обязательно должно быть завершено и гражданин не должен
ждать разрешения своего дела правоприменителем, а вправе подать жалобу сразу
же, как только ему станет известно, что при рассмотрении его дела
предполагается применение закона, в конституционности которого он сомневается.
Разумеется, подача жалобы возможна и после того, как рассмотрение дела
завершено. Причем не имеет значения, что по делу было вынесено благоприятное
для заявителя решение, так как он вправе обжаловать нормы, ограничивавшие его
права в ходе процесса по делу. Для
признания жалоб допустимыми не имеет значения и содержание
решений судов общей юрисдикции, принятых по конкретным делам, а также факт их
рассмотрения во всех судебных инстанциях, поскольку Конституционный Суд РФ не
проверяет судебные решения, их законность и обоснованность.
В. А. Кряжков и Л. В. Лазарев приводят
дополнительные критерии допустимости, которые выработал Конституционный Суд РФ
в процессе своей деятельности. Во-первых, оспариваемый в жалобе закон подлежит
проверке только в той части, в которой он применялся к заявителю в конкретном
деле, а не в более широком объеме, который обозначен в жалобе. Во-вторых, если
какое-либо право конституционно закреплено впервые только в действующей
Конституции РФ, жалоба на нарушение этого права законом, примененным в
конкретном деле до вступления ее в силу, недопустима1. В-третьих, если в действующем
законодательстве нет соответствующего правового института (например,
"фактического брака") и Конституция РФ не содержит понятия этого
института и его правовой охраны, жалоба недопустима, так как это делает жалобу
беспредметной. В-четвертых, если в жалобе ставится вопрос о проверке
соответствия одного закона другому, а не Конституции РФ, жалоба недопустима2.
Правовые
последствия принятия жалобы к рассмотрению.
В случае, если Конституционный Суд РФ
принимает жалобу к рассмотрению, у него возникает обязанность уведомить об этом
суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит
применению обжалуемый закон. Согласно части первой ст. 98
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" факт уведомления не влечет за собой автоматического
приостановления производства по делу в суде или ином органе, так как у них
может и не возникнуть сомнения относительно неконституционности обжалуемого
закона. Тем более что другие участники процесса заинтересованы в оперативном
рассмотрении дела.
В то же время Закон предоставляет судам или
иным органам, рассматривающим дело, следующие правовые возможности после
получения уведомления от Конституционного Суда РФ.
Во-первых, суд или иной орган может не
приостанавливать производство по делу, руководствуясь при этом интересами
других участников процесса; собственной позицией относительно вопроса о
конституционности или неконституционности обжалуемого закона; соображениями
целесообразности приостановления в случае, если оно само повлечет более тяжкие
последствия, чем применение обжалуемого закона.
Во-вторых, суд или иной орган может
приостановить производство по делу до принятия решения Конституционным Судом
РФ, руководствуясь принципом процессуальной экономии, так как признание
обжалованного закона неконституционным может привести не только к отмене всех
состоявшихся по делу решений, но и к необходимости повторного рассмотрения дела
во всех судебных инстанциях, а также принципом предотвращения причинения
неустранимого, трудно устранимого или тяжкого вреда1.
Принятие любого из названных решений
осуществляется судом или иным органом сугубо самостоятельно, так как последние
не связаны с Конституционным Судом РФ никакими инстанционными связями.
- Пределы проверки.
Федеральный
конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"
устанавливает определенные параметры проверки жалоб. Он, в частности,
устанавливает соответствие Конституции РФ закона, примененного или подлежащего
применению в конкретном деле, осуществляя как материальный, так и формальный
контроль.
Материальный контроль состоит в проверке
законов по содержанию норм; с точки зрения разделения государственной власти на
законодательную, исполнительную и судебную; с точки зрения разграничения
компетенции между федеральными органами государственной власти; с точки зрения
разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Формальный контроль состоит в проверке закона
по его форме, по порядку его принятия, подписания, опубликования, введения в
действие.
Проверка конституционности законов, принятых
до вступления в силу действующей Конституции РФ, производится только по
содержанию норм, т. е. в отношении таких актов Суд применяет только
материальный контроль.
Рассматривая тот или иной закон, Суд обязан
оценивать его буквальный смысл, смысл, придаваемый ему официальным и иным
толкованием, а также смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной
практикой. Кроме того, Суд оценивает его исходя из места данного закона в
системе -правовых актов. Оценивая смысл, придаваемый закону официальным и иным
толкованием, а также смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной
практикой, Конституционный Суд РФ имеет возможность преодолевать ранее
сложившуюся интерпретацию и создавать собственные прецеденты толкования.
Несоответствие закона хотя бы одному из названных
параметров обязывает Конституционный Суд РФ признать закон неконституционн
- Итоговое решение по делу и его юридические последствия.
По
итогам рассмотрения жалобы Конституционный Суд РФ принимает решение либо о
признании закона или отдельных его положений соответствующими Конституции РФ,
либо о признании закона или отдельных его положений не соответствующими
Конституции РФ, т. е. Конституционный Суд
РФ
ограничен законом при принятии своих решений
двумя названными возможностями.
Между тем Суд зачастую принимает решения, в
соответствии с которыми то или иное положение проверяемого акта признается
неконституционным в определенной части. Например, в решении Суда по "делу
Смирнова" Конституционный Суд РФ
признал оспариваемую норму (п. "г" ст. 18 Закона РФ "О
гражданстве Российской Федерации") не соответствующей Конституции
Российской Федерации в части, распространяющей правило о приобретении
гражданства Российской Федерации путем регистрации на лиц, которые: родились на
территории, входившей на момент их рождения в состав территории РФ; являлись
гражданами бывшего СССР; не изъявили свободно своего желания прекратить
принадлежность к гражданству Российской Федерации; выехали ранее на постоянное
жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР; не
являются гражданами других государств (входивших в состав бывшего СССР) и
впоследствии вернулись на постоянное жительство в пределы Российской Федерации.
Необходимо отметить, что оспаривавшаяся норма фактически не содержала
приведенного в постановлении перечня обстоятельств, которые, по мнению Суда,
следует иметь в виду правоприменителю для принятия правильного решения в
отношении данных категорий лиц.
Иногда в решении применяется формула
"несоответствие оспариваемой нормы Конституции РФ в определенной
мере". Причем в содержание этой
"меры" может входить и законодательный пробел, т. е.
отсутствие правового регулирования. Так, в постановлении от 3 июля 2001 г.
Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ ряд положений
федеральных законов "О реструктуризации кредитных организаций" и
"О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в той мере,
в какой ими не предусматриваются субъект, управомоченный на введение моратория
на удовлетворение требований граждан-в кладчиков к кредитной организации,
находящейся в процессе реструктуризации, основания продления такого моратория,
а также чрезмерно ограничиваются права граждан-вкладчиков и ущемляется право на
судебную защиту.
Еще более сложными являются решения, которые
формально не признают оспариваемые положения не соответствующими Конституции
РФ, но содержат собственное видение Судом сути данной нормы, т. е. происходит
выявление конституционного смысла нормы или "конституционное истолкование
нормы". Таким образом, Конституционный
Суд РФ, по сути, осуществляет не только толкование Конституции РФ (эта функция
закреплена за Судом как Конституцией РФ, так и законом), но и толкование иных
нормативных правовых актов, в частности, законов (данная функция за Судом прямо
не закрепляется).
