Рассмотрение
дел о толковании Конституции Российской Федерации.
1. Субъекты
права на обращение с запросом.
Правом на обращение в
Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Конституции РФ в соответствии с
ч. 5 ст. 125 Конституции РФ и ст. 105 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации" обладают Президент РФ,
Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, органы законодательной
власти субъектов РФ.
По сравнению с производством по делам о соответствии
Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров
между ними Конституция РФ ограничивает круг субъектов, правомочных обратиться в
Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд РФ не
может давать толкование Основного закона государства по собственной инициативе.
С точки зрения реализации принципа разделения властей
представляется оправданным подход, когда Конституционному Суду РФ ставят
преграду в инициативном порядке влиять на законотворчество и правоприменение
путем общенормативных разъяснений Конституции РФ1.
Право Президента РФ обращаться в
Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Основного закона, безусловно,
связано с его статусом гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и
гражданина.
Исключение из круга органов и лиц, обладающих правом
на обращение с запросом о толковании Конституции РФ, членов Совета Федерации и
депутатов Государственной Думы объясняется тем, что неопределенность в
понимании конституционных положений должна возникнуть у органа в целом, а не у его
части. Лишь в этом случае целесообразно инициирование процедуры нормативного
толкования Конституции РФ.
Высокий конституционный статус субъектов права обращения с запросом о толковании, их непосредственный "контакт" с конституционной материей, играющий ключевую роль в правотворческой и правоприменительной практике, позволяет их представителям участвовать в судебном заседании в качестве приглашенных лиц, если они не являлись инициаторами конкретного обращения, и высказать свое мнение по существу рассматриваемого дела, дать необходимые справки и пояснения. Отметим также, что и Президент РФ, и Государственная Дума, и Правительство РФ имеют постоянных полномочных представителей в Конституционном Суде РФ1.
На всех
субъектов запроса о толковании распространяются общие правила, связанные с
оформлением соответствующих документов, содержательной стороной, иными внешними
атрибутами и т. д.
Обращение в Суд с запросом., о
толковании Конституции РФ, оформленное в соответствии с требованиями
вышеназванного Закона (ст. 37-39) и предъявленное уполномоченным субъектом,
является поводом к возбуждению конституционного судопроизводства1.
Требования, предъявляемые к запросу о толковании
Конституции РФ, наряду с общими для всех обращений, имеют свои особенности.
Оценка обращений и, собственно, выявление повода к
рассмотрению дела производится на стадии принятия обращения Секретариатом
Конституционного Суда РФ. В отношении запросов о толковании Конституции РФ
можно говорить только о двух из четырех предусмотренных частью второй ст. 40
названного Закона обстоятельствах несоответствия обращения требованиям
указанного закона, о которых Секретариат Конституционного Суда РФ уведомляет
заявителя: обращение по форме не отвечает требованиям Закона или исходит от
ненадлежащего органа или лица.
Данная категория запросов не облагается
государственной пошлиной, поскольку предполагается, что в процессе толкования
Конституции РФ заявители отстаивают не свой, а публичный интерес. Ясное
понимание смысла конституционной нормы необходимо всем адресатам Основного
закона. Здесь, по сути, нет и спора, тем более, если в деле участвует только
одна сторона - орган, направивший запрос.
Анализ
нормы, регулирующей общие требования к обращению в Конституционный Суд РФ,
позволяет констатировать разнохарактерность данных требований, различную их
силу и, возможно, разную их обязательность для того, кто оформляет запрос о
толковании Конституции РФ. Некоторые положения ст. 37 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" носят
категоричный характер, их невыполнение или выполнение не в полной мере влечет
за собой отказ в принятии обращения, точнее, указание Секретариата
Конституционного Суда РФ на необходимость обязательно исправить, дополнить
обращение соответствующими данными (например, нет данных о заявителе). С другой
стороны, есть п. 8 названной статьи, согласно которому заявитель должен
определить свою позицию по поставленному им вопросу, дать ее правовое
обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ. Несоблюдение
этого требования, например, явилось причиной оставления без движения
Секретариатом Суда запроса Совета Федерации о толковании ст. 106 Конституции РФ1. Полагаем, что Суд должен быть
снисходителен по отношению к заявителю, если он не укажет всех аргументов в
обоснование своей позиции и, более того, если он вообще не укажет свою позицию
по поводу неясности конституционной нормы. Заявитель излагает свое понимание
конституционных положений, но в данном случае он обращается к Конституционному
Суду РФ в целях определения их истинного значения, смысла и содержания и
поэтому может, как представляется, сослаться на те обстоятельства, которые дают
ему основания по-разному истолковывать содержание той или иной нормы. Отсюда
вывод, что норма п. 8 ст. 37 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" носит не императивный, а
диспозитивный характер.
Статья 38
вышеназванного Закона устанавливает перечень документов, прилагаемых к
обращению. В п. 1 части первой ст. 38, в частности, предусматривается
необходимость приложить к обращению текст положения Конституции РФ, подлежащего
толкованию. Последнее, очевидно, не вызовет каких-либо трудностей. Однако
положение, подлежащее толкованию, должно в ряде случаев сопровождаться теми
нормами, которые указывают на то или другое понимание, ту или иную
интерпретацию субъектами, применяющими право, данного положения Конституции РФ.
Ненадлежащий субъект обращения с запросом о толковании
Конституции РФ - явление достаточно редкое, так как перечень субъектов,
обладающих таким правом, исчерпывающий и однозначный. Тем не менее в практике
Конституционного Суда РФ есть пример, когда Суд был вынужден применить п. 3
части второй ст. 40 названного Закона. В своих неоднократных обращениях в
Конституционный Суд РФ гражданин С. К. Галкин утверждал, что судебные органы и
Генеральная прокуратура РФ, рассматривавшие его заявления и жалобы на незаконные действия и бездействие органов внутренних дел и
прокуратуры города Санкт-Петербурга, не обеспечили ему правовую защиту. В связи
с этим заявитель просил дать толкование ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, согласно
которой каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться
в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны
все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, а также
обеспечить ему судебную защиту нарушенных прав.
Секретариат Конституционного Суда РФ в пределах своих
полномочий на основании части второй ст. 40 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" уведомлял С. К.
Галкина о несоответствии его обращений требованиям названного Закона. Однако
заявитель в своем очередном обращении настаивал на принятии Конституционным
Судом РФ решения по поставленному им вопросу. Конституционный Суд РФ отказал в
принятии обращения С. К. Галкина к рассмотрению на том основании, что граждане
не наделены правом на обращение с запросом о толковании Конституции РФ1.
Характеризуя отдельные стороны отказа в принятии
запроса к рассмотрению, нужно заметить, что уведомление Секретариата или
вынесение Судом такого определения еще не означает отказа заявителю в
конституционном толковании. Такие основания, как несоответствие обращения
формальным требованиям вышеназванного Закона (за исключением случаев
направления ненадлежащим органом или лицом), предполагают, что устранение
заявителем указанных недостатков обращения снимет препятствия к его принятию.
Однако есть основания, окончательно преграждающие
движение обращения в Суде, препятствующие началу или завершению рассмотрения
дела о толковании Конституции РФ. Таких оснований три.
Первое основание. Пункт 1 части первой ст. 43 названного
Закона предусматривает, что в принятии обращения к рассмотрению будет отказано,
если разрешение вопроса, поставленного в обращении, неподведомственно
Конституционному Суду РФ.
В отличие от Секретариата, отклоняющего в соответствии
с частью второй ст. 40 названного Закона обращения, явно не подведомственные
Суду, Конституционный Суд РФ отказывает в принятии к рассмотрению как
обращений, явно ему не подведомственных (если заявители не согласны с позицией
Секретариата Суда и настаивают на судебном разрешении вопроса), так и
обращений, неподведомственность которых не столь ярко выражена и требует оценки
Конституционного Суда РФ. Это в полной мере касается запросов о толковании
Конституции РФ.
Спорная и сомнительная подведомственность часто
вынуждают Суд конкретизировать в "отказных" определениях пределы
собственной юрисдикции, интерпретируя в них смысл Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Примером может служить определение от 16 июня 1995 г.
об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской областной Думы о
толковании ч. 1 ст. 131 Конституции РФ1. Заявитель просил разъяснить, что
конкретно понимается под "другими территориями", на которых
осуществляется местное самоуправление, что означает понятие "структура
органов местного самоуправления" и какой смысл вкладывается в положение
Конституции РФ об определении структуры органов местного самоуправления
населением "самостоятельно". Суд посчитал, что согласно п.
"н" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ правовое регулирование
местного самоуправления является законодательной функцией. Предопределение
Конституционным Судом РФ регулирования поставленных в обращении вопросов было
бы нарушением основополагающего принципа осуществления государственной власти
на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, привело
бы к созданию Конституционным Судом РФ новых правовых норм либо стало бы
проявлением им законодательной инициативы в нарушение ч. 1 ст. 104 Конституции
РФ. Таким образом, запрос по своему содержанию был признан неподведомственным
Конституционному Суду.
Пункт 3 части первой ст. 43 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
предусматривает, что в принятии обращения к рассмотрению будет отказано, если
по предмету обращения Конституционным Судом РФ ранее было вынесено
постановление, сохраняющее свою силу. Это второе основание отказа.
Так, 29 мая 1995г. в Конституционный Суд РФ поступил
запрос Совета Федерации о толковании ст. 106 Конституции РФ. По
мнению заявителя, неопределенность в ее понимании связана с тем, что в
Конституции РФ отсутствуют положения, предусматривающие порядок отнесения
федеральных законов к подпадающим под действие данной статьи, а также не указан
субъект, полномочный решать этот вопрос.
Суд отказал в принятии запроса к рассмотрению по двум
основаниям. Во-первых, как следовало из запроса и дополнения к нему, Совет
Федерации считал, что вопросы, связанные с реализацией ст. 106 Конституции РФ,
необходимо урегулировать специальным федеральным законом, а значит, он может
использовать свое право законодательной инициативы и внести соответствующий
законопроект в Государственную Думу. Решение же вопроса о необходимости
принятия такого закона Конституционному Суду РФ неподведомственно. И,
во-вторых, по предмету запроса Конституционным Судом РФ 23 марта 1995 г.
принято постановление по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции
РФ, которое сохраняет свою силу1.
Третьим основанием отказа в принятии обращения к
рассмотрению является обстоятельство, предусмотренное п. 2 части первой ст. 43
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации": обращение в соответствии с требованиями данного Закона не является
допустимым. В отличие от всех других обращений запрос о толковании не
обусловлен названным Законом какими-либо специальными критериями допустимости.
Это не означает, однако, их полного отсутствия, поскольку Конституционный Суд
РФ оценивает допустимость обращения исходя из смысла всего закона.
2. Критерии
допустимости запроса.
Применительно к делам о
толковании Конституции РФ можно говорить о критериях допустимости, общих для
всех категорий дел.
Так, запрос о толковании Конституции РФ не будет
признан Судом допустимым, если по смыслу ст. 36 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" отсутствует
основание к рассмотрению дела - неопределенность в понимании положений
Конституции РФ.
Ярким примером неопределенности в
понимании Конституции РФ является дело о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106
Конституции РФ. Другое решение Конституционного Суда РФ,
на которое следует обратить внимание, интересно тем, что основанием к появлению
запроса явилось не просто разное понимание нормы, а разная практика принятия
решений, реализующих конституционные нормы. Речь идет о деле по рассмотрению запроса
Государственной Думы о толковании понятия "общее число депутатов",
которое содержится в ряде норм Конституции РФ.
Вопрос о неопределенности понимания положений
Конституции РФ как основание запроса о толковании небесспорен. Получается, что
Суд оценивает наличие или отсутствие неопределенности в понимании норм
Конституции РФ, в то время как это и является предварительным условием запроса,
т. е. установкой заявителя, хотя и с правом дальнейшей "экспертизы"
Конституционным Судом РФ. Это можно рассматривать как практическую сторону
давнишней проблемы теории толкования права. Речь идет о ее так называемом субъективном
срезе.
Мера ясности Конституции РФ для разных субъектов права
не может быть одинаковой. Ясное представление о смысле правовой нормы может
явиться результатом многолетнего ее применения, осуществляемого с учетом
индивидуального опыта прошлого толкования и практики толкования других
субъектов. Незаметность процесса толкования находится в зависимости от
юридической подготовленности лица, целей, для которых необходимо знание
правовой нормы.
Понятно, что мера ясности для судьи Конституционного
Суда РФ не та, что для других субъектов. Однако конституционные нормы, как и
любые другие правовые нормы, не могут быть разделены заранее на ясные и
неясные, неопределенность в их понимании - необходимое условие запроса об официальном толковании Конституции РФ. Эта неопределенность может
быть вызвана качеством текста (независимо от того, была погрешность изначально
или она связана с изменением условий реализации соответствующих положений) либо
качеством восприятия.
Основание к рассмотрению дела выявляется
непосредственно в ходе судопроизводства. Было бы неправильно, если даже
положения Конституции РФ являются вполне ясными, констатировать эти вопросы на
начальной стадии, стадии принятия обращения. Таким правом наделяется только
состав Конституционного Суда РФ, но не его аппарат, не его рабочие органы, хотя
они и представляют собой весьма квалифицированное сообщество специалистов.
Секретариат полномочен определять лишь наличие повода к рассмотрению дела и
устанавливать обстоятельства, связанные именно с поводом к рассмотрению дела, с
оформлением соответствующего обращения.
Соответственно для членов Конституционного Суда РФ
неопределенности, послужившей основанием запроса для других субъектов, ввиду их
наивысшей юридической квалификации может и не быть. Однако это не должно
служить основанием для отказа в рассмотрении запроса, обязанность Суда - дать
толкование Конституции РФ при условии соблюдения других требований закона.
Не может идти речи об удовлетворении лишь
познавательного интереса субъектов, пользующихся правом на обращение в
Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Это право возникает лишь в
том случае, если такая неопределенность обнаруживается управомоченными на
обращение с запросом органами в связи с их официальной деятельностью по
осуществлению своих государственно-властных функций.
При этом обнаружившаяся неопределенность в понимании
тех или иных положений Конституции РФ должна быть действительной, а не мнимой,
сопряженной лишь с неправильным пониманием или непониманием положений
Конституции РФ, о толковании которых ставится вопрос, а само требуемое
толкование не связано с подменой законодательной функции.
Как указал Конституционный Суд РФ, из содержания представленного запроса видно, что неясность у Совета Федерации возникла в связи с наличием у него, наряду с полномочием, предусмотренным п. "г" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, другого конституционного полномочия - обязательного рассмотрения принятых Государственной Думой федеральных законов о ратификации и денонсации международных договоров РФ. В связи с этим заявитель полагал, что если Совет Федерации дает согласие на ратификацию международного договора, предусматривающего возможность использования Вооруженных Сил РФ за пределами Российской Федерации, то тем самым уже использует свое полномочие, зафиксированное в п. "г" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ.
По мнению Конституционного Суда РФ, в данном вопросе
нет неопределенности. Из Конституции РФ следует, что решение Советом Федерации
вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами страны и
обязательное рассмотрение принятых Государственной Думой законов по вопросам
ратификации и денонсации международных договоров являются совершенно
самостоятельными, не совпадающими полномочиями Совета Федерации.
Анализ и сопоставление ст. 102, 106 Конституции РФ и
положений Федерального закона "О международных договорах Российской
Федерации" свидетельствуют о том, что ратификация и денонсация
международных договоров являются многоступенчатыми и комплексными процедурами и
участие Совета Федерации в них представляет собой лишь один, несомненно,
важный, но не единственный этап.
Решение же Советом Федерации вопроса о возможности
использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ - это совершенно
самостоятельное, исключительное полномочие данного органа, которое он
осуществляет единолично и каждый раз, когда в этом обнаруживается
необходимость. Это прямо вытекает и из Федерального закона
"О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского
персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного
мира и безопасности".
Столь же очевиден и ответ на вопрос заявителя о том,
кто должен инициировать рассмотрение Советом Федерации вопроса о возможности
использования Вооруженных Сил РФ в случаях изменения условий их использования,
состава и численности и т. п. Из ст. 6 и 10 Федерального закона "О порядке
предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для
участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и
безопасности" следует, что таким органом является тот, кто принимает
решение о направлении за пределы Российской Федерации соответствующих воинских
формирований, а именно- Президент РФ.
Конституционный Суд РФ не признает запрос допустимым,
если он не соответствует предназначению и принципам деятельности Суда
(например, заявитель фактически просит восполнить пробел в Конституции РФ) и
если судебный орган конституционного контроля в результате рассмотрения запроса
превращается в непосредственного участника текущих политических событий.
Практика
такова, что Конституционный Суд РФ постоянно сталкивается с вопросами,
находящимися на грани права и политики. Конституция РФ представляет собой
политико-юридический документ, в котором скрещиваются интересы всех
политических сил общества. Поэтому политические вопросы могут быть предметом
рассмотрения судебных органов, но только в строго определенных пределах:
закрепление законодателем того или иного политического вопроса в качестве
конституционной нормы или в законе; возникновение конкретного правоотношения,
подпадающего под признаки действия этой нормы; рассмотрение данного вопроса в
суде с применением юридических механизмов и установленных процессуальных форм;
вынесение решения в соответствии с юридическими нормами, с соблюдением
установленных юридических процедур и по содержанию провозглашающих юридические
доказательства и выводы.
При решении вопроса о допустимости запросов о
толковании Конституции РФ необходимо разумное самоограничение, с тем чтобы
Конституционный Суд РФ не оказался вовлеченным в политический процесс
законотворчества. Правила допустимости обращений о толковании Конституции РФ
основываются на принципе разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и на
принципе связанности Конституционного Суда РФ компетенцией иных органов (часть
третья ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации").
Конституционный Суд в своей практике, исходя из
природы и целей толкования Конституции РФ, определил ряд дополнительных
требований к запросам о толковании.
Так, Конституционный Суд РФ не признает допустимым
запрос, если в момент рассмотрения запроса о толковании конституционных
положений на определенной стадии законодательного процесса находится проект
федерального закона, конкретизирующий эти положения.
В противном случае, по мнению заявителя, нарушаются конституционные принципы разделения властей, самостоятельности местного самоуправления, государственного контроля за выполнением органами местного самоуправления законов, ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством. Принимая во внимание, что Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации", одна из норм которого, по существу, содержала ответ на вопрос, поставленный заявителем, рассмотрение вопроса о толковании ст. 12 Конституции РФ в указанном заявителем аспекте явилось бы предварительным конституционным контролем, что не соответствует положениям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Такая правовая позиция изначально была выражена в определении Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г. Вместе с тем Суд не исключил возможности последующего обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности соответствующих законоположений.
Конституционный Суд РФ не признает допустимым запрос и
в том случае, если он фактически влечет проверку конституционности какого-либо
действующего нормативного акта, в то время как его конституционность ни по форме,
ни по содержанию, ни по другим параметрам непосредственно не оспаривается (в
частности, заявитель требует дать толкование содержащихся в Конституции РФ
понятий, определение которых уже содержится в законах, что по существу означает
проверку конституционности формулировок, установленных законодателем, которые
заявителем не оспариваются).
На недопустимость запроса по этому основанию было
указано Законодательному Собранию Вологодской области2. В своем обращении оно просило
Конституционный Суд РФ дать толкование содержащихся в ч. 1 и 2 ст. 59
Конституции РФ понятий "защита Отечества" и "военная
служба", их взаимосвязи и соотношения, а также толкование формулировок
"долг и обязанность гражданина Российской Федерации", "гражданин
Российской Федерации несет военную службу". По мнению заявителя, имеющаяся
неопределенность в понимании этих понятий приводит на практике к произвольному
расширению состава Вооруженных Сил РФ и иных формирований, где
предусматривается несение военной службы, а также к их использованию не только
для обороны страны, но и для выполнения не свойственных им задач.
Конституционный Суд РФ установил, что гражданин РФ несет военную службу в
соответствии с федеральным законом. В то время это были законы РФ "Об
обороне" (от 24 сентября 1992 г.) и "О воинской обязанности и военной
службе" (от 11 февраля 1993г.), содержащие определение понятий, о толковании
которых просил заявитель. Следовательно, рассмотрение данного запроса, по
существу, означало бы проверку конституционности формулировок, установленных
законодателем в законах, которые заявителем не оспариваются.
В случае, если в запросе об одновременном толковании
нескольких конституционных положений последние неразрывно не связаны между
собой и не имеют единого предмета правового регулирования, Конституционный Суд
РФ также не признает запрос допустимым.
21 июня 1995 г. в Конституционный Суд РФ поступил
запрос Государственной Думы о толковании положений Конституции РФ об основах
конституционно-правового статуса Президента РФ (ст. 80) и о порядке
формиррвания Совета Федерации (ч. 2 ст. 95) с точки зрения их соответствия
закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей.
Конституционный Суд РФ установил, что в соответствии
со ст. 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" в одном производстве могут быть соединены только
дела по обращениям, касающимся одного и того же предмета. Из этого следует, что
запрос об одновременном толковании нескольких конституционных положений
правомерен лишь в том случае, если они неразрывно связаны между собой и имеют
единый предмет правового регулирования. Обращение Государственной Думы было
признано не отвечающим этому условию, поскольку указанные в нем конституционные
положения между собой не связаны.
Требование заявителя о толковании
различных конституционных положений с точки зрения их соответствия одному и
тому же конституционному принципу также не означает наличия единого предмета
обращения.
Еще одно требование Конституционного Суда РФ к
запросам о толковании: запрос не будет признан допустимым, если заявитель фактически
просит признать положения Конституции РФ недействующими.
Так, исследуя обращение, Конституционный Суд РФ
установил, что запрос Государственной Думы о толковании положений Конституции
РФ об основах конституционно-правового статуса Президента РФ (ст. 80) и о
порядке формирования Совета Федерации (ч. 2 ст. 95) с точки зрения их
соответствия закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей,
по суги, требует признать недействующим положение ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в
части, противоречащей принципу разделения властей. Однако результатом
толкования конституционной нормы не может быть признание ее недействующей, так
как это противоречило бы самой юридической природе толкования.
Недопустимым будет считаться и такой запрос, в котором
ставятся вопросы, не получившие разрешения в Конституции РФ.
Законодательное Собрание Тверской области обратилось в
Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Конституции РФ с тем, чтобы
выяснить, соответствует ли Конституции РФ "передача органами местного
самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, перечисленных
в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, и иных, перечисленных в ч. 2 ст. 6 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", исполнительным органам государственной власти
области, образованным в городах и районах Губернатором области на принципах
единоначалия". Конституционный Суд РФ указал, что ст.
132
Конституции РФ определяет круг вопросов, относящихся к
ведению органов местного самоуправления, а также закрепляет возможность
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и
финансовых средств. Вместе с тем указанная статья не содержит каких-либо
положений, которые бы предусматривали как передачу органами местного
самоуправления своих полномочий органам государственной власти, так и порядок
осуществления указанных действий. То есть заявитель, по существу, просил дать
толкование таких положений, которые не урегулированы ни в ст. 132, ни в других
нормах Конституции РФ. Не получившим разрешения в Конституции РФ может
считаться вопрос, который не только не отражен в ней текстуально, но и не может
быть решен, исходя из смысла различных конституционных положений1. Следует согласиться с тем, что на стадии
предварительного рассмотрения обращения не может быть выявлено, получил ли тот
или иной вопрос разрешение в Конституции РФ. Такие действия в полном объеме
можно произвести только в заседании Конституционного Суда РФ при рассмотрении
обращения по существу. Тем более что Федеральный конституционный закон "О
Конституционном Суде Российской Федерации", предусматривая принятие
решения о прекращении производства по делу в связи с этим основанием,
предполагает серьезный анализ конституционных положений и оспариваемых норм
правового акта.
Проблема
пределов толкования Конституции РФ весьма актуальна в свете действия
наполненного новыми социальными и правовыми категориями Основного закона.
Учитывая, что решения Конституционного Суда РФ окончательны и обжалованию не
подлежат, и нет власти, которая могла бы оценить конституционность
действий конституционных судей, безусловно, полезен "ограничительный"
принцип, особенно когда нарабатывается опыт деятельности новых институтов,
таких как конституционное правосудие, и велик соблазн пойти по пути
американской юстиции. Известно, что "едва ли не большая часть "фундаментальных
перемен" в американской Конституции, как равно и в том, что относится к
регулированию экономических и социальных отношений в стране, была сделана не
столько конгрессом и легислатурами штатов, сколько решениями Верховного Суда
США".
Таким образом, Конституционный Суд РФ, который по
своей природе, назначению и характеру деятельности должен способствовать
соблюдению другими властями установленных Основным законом ограничительных
пределов, и сам должен таковыми руководствоваться. Проблема самоограничения
Конституционного Суда РФ может возникнуть и возникает прежде всего в связи с
опасностью вторгнуться в компетенцию законодательных, исполнительных или
судебных органов.
В
Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской
Федерации" имеется явный пробел - в нем отсутствуют прямые указания на
пределы нормативного толкования Конституционным Судом РФ Основного закона
государства. Только ч. 2 ст. 36 косвенно ограничивает пределы нормативного
разъяснения Конституции РФ, связывая допустимость запроса с неопределенностью в
понимании положений Конституции РФ, обнаружившейся в связи с официальной
деятельностью соответствующего субъекта и трудностями в осуществлении им своих
полномочий.
Причины толкования Конституции РФ могут быть разными,
пределы же ее толкования должны быть вполне осязаемыми. Эту роль выполняют
принципы толкования Основного закона. Толкование Конституции РФ допустимо
потому, что оно не произвольно, определяется смыслом и содержанием
интерпретируемого акта. Главный принцип толкования мог бы звучать так: "В
конституционной интерпретации судья не главнее Конституции, в законодательной
интерпретации судья не выше главной цели законодательства"2. Его соблюдение позволит избежать кризиса
конституционности.
Исходной позицией, основным принципом толкования Конституции РФ может
служить признание ее самодостаточности, т. е. ресурсы для понимания Конституции
РФ заложены в ней самой. Прежде всего, эту роль выполняют ее принципы, которыми
Конституционный Суд РФ руководствуется в своей интерпретационной деятельности.
Известно,
что принципы бывают общими и специальными. В качестве общих принципов
толкования Конституции РФ будет выступать система принципов организации и
деятельности Конституционного Суда РФ (гласность, независимость,
коллегиальность и т. д.). Специальные принципы толкования Конституции РФ
производны от общих принципов права.
В свете
толкования Конституции РФ важны не только сами конституционные принципы, но и
их "набор", применение в той или иной иерархии, определяемой
ценностным содержанием каждого и конкретной правовой ситуацией. Конституционный
Суд РФ в каких-то случаях опирается на одни цели и принципы Конституции РФ, в
других - на иные. Не всегда это бесспорно. Так, не раз подвергалось критике
решение Суда о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, а именно
разъяснение, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о
кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного
и того же кандидата дважды или трижды. Конституционный Суд РФ положил в основу
своего решения принципы и нормы Конституции РФ о взаимодействии
(сотрудничестве) властей в целях достижения общих конституционных целей и
задач. В то же время принцип разделения единой государственной власти на
законодательную, исполнительную и судебную, как средство сдержек и
противовесов, Конституционным Судом РФ во внимание принят не был1.
Установить
оптимальный набор принципов для каждого случая невозможно, и это дело самого
Конституционного Суда РФ, его политической ответственности перед государством и
гражданским обществом.
При
толковании Конституции РФ необходимо учитывать все ее разделы. Так, преамбула ключом к конституционному тексту1. Как отмечается в научной литературе, ее
содержание выступает общеобязательным мерилом толкования и применения всех
положений Конституции РФ и действующих законов2.
Ключевую
роль играют гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ. Прежде всего, толкование
конституционных норм не должно противоречить содержанию других конституционных
норм или в целом Конституции РФ и ее фундаментальным основам, получившим
выражение в гл. 1 Основного закона. Прямое предписание на этот счет содержится
в ст. 16 Конституции РФ, согласно которой положения этой главы составляют
основы конституционного строя Российской Федерации и никакие другие положения
Конституции РФ не могут им противоречить. Не могут им противоречить и
разъяснения норм, содержащихся в гл. 2-9 и разделе втором Конституции РФ.
В связи с
этим возникает требование системности толкования, выявления системообразующих
связей конституционных норм и права в целом: субординации, координации,
происхождения и т. п. Конституционные нормы и конституционные институты
составляют единое целое и выполняют одну и ту же задачу - регулирование
общественных отношений. Толкование отдельной конституционной нормы не должно
приходить в противоречие с общими задачами и функциями Конституции РФ,
противоречить ее основным принципам, поскольку все ее нормы и институты
составляют единую систему, выполняют одну роль и находятся между собой во взаимодействии.
Принципиальное
значение имеет ст. 18 Конституции РФ, которая устанавливает приоритет прав и
свобод человека и гражданина, яешпощихся непосредственно действующими при
применении законов.
Статья 10
Конституции РФ устанавливает принцип разделения властей, соблюдение которого в
первую очередь находится под контролем специального конституционного органа -
Конституционного Суда РФ. Критерием законности деятельности органов различных
ветвей власти является Конституция РФ, незыблемость которой и призван обеспечить
орган конституционной юстиции, имеющий возможность разрешения споров, в том
числе и о компетенции государственных органов, как через
проверку
конституционности их актов, так и через толкование соответствующих
конституционных норм.
Поскольку
речь идет о конституции федеративного государства, то при толковании спорных
конституционных норм, регулирующих вертикальные связи, действует принцип
единства политического и правового пространства. В ст. 8 Конституции РФ
гарантируется единство экономического пространства, но оно невозможно без
единого правового пространства.
Указанные
нормы Конституции РФ, с одной стороны, ориентируют и ограничивают возможности
интерпретации. Никто из субъектов, оперирующих правом, не может быть свободным
в определении политики права. С другой стороны, интерпретация Конституции РФ,
проведенная по добросовестной схеме, как бы освещает наличие таких положений,
ограничивающих любую созидательную операцию права.
Толкование
российской Конституции с учетом международно-правовых норм можно теперь отнести
к принципам толкования, так как впервые ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено:
"Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
Международные
нормы могут выполнять специальную роль при толковании некоторых конституционных
институтов, например, прав человека. Согласно ч. 3 ст. 46 Конституции РФ:
"Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской
Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод
человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой
защиты". Следовательно, при наличии международного договора РФ он подлежит
толкованию наряду с другими нормативными актами, включая и российскую
Конституцию, точнее, ее положения толкуются с его учетом. Можно также сослаться
на ст. 62, 63, 69 Конституции РФ как специально предусматривающие такое
толкование. На наш взгляд, можно констатировать обращение Конституционного Суда
РФ к нормам международного права по всем направлениям его деятельности.
С точки
зрения реализации назначения толкования как средства установления истинного
смысла правовой (конституционной) нормы принципом толкования Конституции РФ является требование о необходимости использования всего спектра
известных науке и практике приемов и способов толкования права.
Поскольку
Конституция РФ сама определяет, как ее толковать (уяснять и разъяснять),
предопределяя достаточно строгие пределы интерпретации, например, по объему
толкования: допустимости расширительного или ограничительного толкования смысла
конституционных установлений, в частности, через установление их целей, а также
в некоторой степени и пути уяснения содержания норм, то только при соблюдении
этого интерпретация конституционных норм Конституционным Судом РФ, да и любым
другим субъектом, корректна.
Следует
также обратить внимание на соотношение принципа и критерия толкования (понятие,
объем, закрепленность в Конституции РФ, конкретное юридическое содержание,
практика применения).
В деле о толковании ст. 107 Конституции РФ1 по существу анализировались
конституционно-контрольные полномочия Президента РФ (в том числе и те, которые
прямо не прописаны в Конституции РФ), связанные с обеспечением конституционной
законности, в частности, соответствия процедуры принятия законов палатами
Федерального Собрания установлениям Конституции РФ. В этом контексте была
предпринята попытка интерпретировать нормативное содержание понятия
"гарант Конституции РФ", которая вызывает множество вопросов в
контексте рассматриваемой проблемы. Конституционный Суд РФ, безусловно, также
гарант Конституции РФ, как и общие суды, прокуратура. Правительство РФ призвано
тоже принимать к этому меры. Коль скоро речь идет о целой системе гарантий, то
каковы место Президента РФ и соответственно пределы этой функции? С одной
стороны, нужно разграничить функции всех подсистем, всех субъектов, облеченных
полномочиями по обеспечению гарантий Конституции РФ, с другой - все граждане
должны этой гарантирующей функцией охватываться (т. е. в отношении них в полной
мере должна действовать, реализовываться, обеспечиваться Конституция РФ).
Таким образом, вопрос о пределах толкования всегда
проецируется на пределы конституционного регулирования. Можно даже
сформулировать правило, что нельзя истолковать шире того содержания
конституционных норм, которое означает их максимально
допустимый радиус регулирования. Конституция РФ как итог политической борьбы
может толковаться и применяться в измененном (в угоду политике) виде, но в
радиусе допустимого предела регулирования конституционных норм. Здесь же мы
сталкиваемся с проблемой объема толкования: ограничительного, расширительного,
адекватного. Нормы права, в том числе конституционные, ограничивают пределы
вмешательства государства. В результате то расширительного, то ограничительного
толкования эти границы подвигаются, и возможно причинить ущерб гражданскому
обществу. Конституционные нормы, устанавливающие самые общие пределы
вмешательства государства в гражданское общество (регулируя конституционное
устройство), обладая наивысшей юридической силой, выполняют роль гаранта.
Толкование их в указанных пределах (адекватное) является юридической гарантией
их реализации, а следовательно, соблюдения пределов вмешательства государства в
гражданское общество. Таким образом, всем субъектам толкования Конституции РФ,
в первую очередь официальным, следует иметь в виду: расширительное толкование
конституционных норм способствует расцвету патернализма, близкого к тому
состоянию огосударствления, в котором долгое время пребывало наше общество.
Ограничительное толкование Конституции РФ на официальном уровне чревато
сужением необходимого в противовес хаосу регулирующего воздействия права,
ущербом правам и свободам граждан.
Одно из
основных положений теории права состоит в том, что субъект толкования не вносит
ничего нового в разъясняемую норму, а лишь известными методами и средствами
стремится уяснить ее действительный смысл и содержание. Конституционный Суд РФ
не может решать вопросы за законодателя, хотя сам законодатель и настаивал бы
на этом. Однако грань, которая отделяет толкование норм Конституции РФ от
настоящего правотворчества, всегда является довольно тонкой. Не случайно
исследователи, обращающиеся к данной проблеме, указывают на появление второго
законодателя - того, кто толкует Конституцию РФ. Поскольку эта обязанность
возложена самой Конституцией РФ на Конституционный Суд РФ, в положении второго
законодателя выступает этот орган1.
В исследовании пределов толкования права следует исходить из того, что
толкование неотделимо от содержания разъясняемой правовой нормы, оно отражает
выраженную в ней государственную волю. Значит, при обращении к правовой норме
толковать ее надо и с учетом существующих официальных интерпретаций. Речь идет,
в том числе, и о тех актах толкования, которые ранее были даны Конституционным
Судом РФ.
Толкование
является лишь своеобразной "разверткой" содержания и значения
юридической нормы. Поэтому представляется неточным рассматривать разъяснения
как "модификацию правовой нормы", утверждать, что "толкование
несет в себе элемент нового понимания действующего закона".
Пределы толкования всех правовых норм ограничены
объективными возможностями познания права, субъективной воли законодателя,
иначе говоря, известными юридической науке и практике способами, приемами
интерпретации права. Последние имеют ключевое значение в плане обеспечения
содержательных границ толкования Конституции РФ, определяемых функциями
законодательной, исполнительной и судебной власти. Они не позволяют Конституционному
Суду РФ вторгаться в компетенцию законодателя и исполнительной власти. Учитывая
конституционный принцип разделения властей, Конституционный Суд РФ не может
исходить только из содержания гл. 1 Конституции РФ. Иначе останется без ответа
вопрос: почему Президент РФ издает указы как первичные правовые регуляторы, а
парламент ратифицирует международные договоры? Нормативное содержание данного
принципа не ограничивается только ст. 10 Конституции РФ и предполагает анализ
последующих глав Основного закона. Помимо грамматического здесь необходимы
логический и систематический способы толкования, а также телеологический
(целевой). Здесь, кстати, отслеживается прямая связь с уровнем законодательной
техники. Чем последняя выше, тем проще уяснение законодательной воли.
Достаточно применения самых простых способов толкования права (грамматического,
систематического, логического) для последующего разъяснения полного смысла и
содержания толкуемого правового положения. В обратной ситуации, например, при
пренебрежении законодателем требованием о доступности языка закона возникает
необходимость в специально-юридических приемах толкования.
В целом
практика толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ в свете
рассматриваемой проблемы подтверждает следование Конституционного
Суда РФ указанным выше принципам толкования, заложенным в Основном законе,
требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", установленной процедуре рассмотрения дел.
Конституционный Суд РФ постоянно сталкивается с
вопросом самоограничения.
Проблема
самоограничения для Конституционного Суда РФ особенно актуальна ввиду его
конституционного статуса, по природе своей (правосудной) несопоставимого даже с
незначительным нарушением правовых принципов и норм, которые в отличие от
других властей ни при каких обстоятельствах не могут быть оправданы влиянием
политических или социально-экономических факторов. В практике Конституционного
Суда РФ можно найти немало материала в связи с рассматриваемой проблемой,
скажем, в "отказных" делах. Примером самоограничения Конституционного
Суда РФ могут служить случаи, когда Суд явно не дает ответа на все возникающие
вопросы.
Так, к
примеру, можно было бы ожидать, что в постановлении от 28 ноября 1995 г.
Конституционным Судом РФ будет дано толкование понятия конституционно-правового
статуса субъекта. Это необходимо для разрешения вопроса о том, в каких случаях
переименование субъекта РФ изменяет его конституционно-правовой статус.
Разъяснение этого понятия способствовало бы защите Конституции РФ от
необоснованных изменений и, кроме того, помогло бы законодателю в разработке
соответствующего Конституции РФ федерального конституционного закона об
изменении конституционно-правового статуса субъекта, необходимость принятия которого
предусмотрена ч. 5 ст. 66 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ не дал такого
разъяснения, сосредоточившись на толковании исключительно того положения
Конституции РФ, неопределенность в понимании которого стала основанием запроса.
Таким образом, неопределенность в понимании термина "статус субъекта
Российской Федерации", употребленного в ч. 5 ст. 66 Конституции РФ,
сохраняется1.
В каждом
отдельном случае, безусловно, есть свои причины самоограничительных действий
Суда, не всегда они "лежат на поверхности", но вполне просчитываемы.
Нередко это представление о последствиях рассмотрения дела, его государственном,
социально-экономическом или политическом резонансе.
Естественно, могут быть и другие причины, побуждающие Конституционный Суд
РФ к самоограничению, чаще всего боязнь столкновения с компетенцией других
органов, например, судов общей юрисдикции. Так, разрешая вопрос о принятии
(непринятии) обращений к рассмотрению, Конституционный Суд РФ во всех случаях
принимает во внимание возможность других судов и органов государства решать
соответствующие споры.
Материалы
рассмотрения запросов о толковании Конституции РФ показывают, что часто стороны
в обоснование своих позиций используют ссылки на зарубежное законодательство,
на различные законы и подзаконные акты. Представляется, что более уместными
были бы ссылки на акты толкования, хотя бы и зарубежных органов
конституционного контроля. В этой связи представляет интерес решение
Конституционного Суда Болгарии от 13 декабря 1991 г. по вопросу толкования ст.
97 Конституции, согласно которому вообще недопустимо обосновывать запрос
посредством ссылки на нормативные акты более низшей степени по сравнению с
Конституцией1.
С этой
точки зрения подвергается критике позиция Конституционного Суда РФ в понимании
положений ст. 81 (ч. 3) и п. 3 раздела второго "Заключительные и
переходные положения" Конституции РФ. В данном случае, как известно,
Конституционный Суд РФ констатировал отсутствие неопределенности в понимании
конституционных положений и прекратил производство по делу2. Однако, как справедливо замечено, Суд
аргументировал свою позицию ссылками на решения правоприменительных органов,
подтверждая их выводы, основанные на их собственном истолковании применяемых
конституционных норм. Более того, в защиту выводов Суда были положены даже
публичные заявления отдельных должностных лиц. Не говоря уже о том, что данное
дело вообще не должно было быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ
в силу неподведомственности3.
Таким образом, проблема самоограничения Конституционного Суда РФ вполне
четко просматривается, а его конкретные рамки ставит сам Конституционный Суд
РФ.
Думается,
в свете рассматриваемой проблемы практика Конституционного Суда РФ в будущем
выработает оптимальное понимание пределов своей деятельности, очертив свой круг
деятельности, выработает традиции по разрешению коллизий с другими властями,
иных проблем конституционного правосудия, в том числе тех, что способствуют
утверждению принципа разделения властей.
4. Итоговое
решение по делу и его юридические последствия.
Итоговое решение Конституционного
Суда РФ по делу о толковании Конституции РФ именуется постановлением и
выносится именем Российской Федерации. В отличие от других актов решения о
толковании Конституции РФ принимаются большинством не менее двух третей от
общего числа судей. Тем самым придается особое значение именно этим актам,
именно тому разъяснению Конституции РФ, которое дается по специальному запросу
в пленарном заседании.
Акты официального нормативного толкования Конституции
РФ, как и все другие решения Конституционного Суда РФ, обязательны для всех
представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти,
органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций,
должностных лиц, граждан и их объединений. Это вытекает из ст. 125 Конституции
РФ, ст. 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" и актуализирует, в частности, проблему опережения
постановлениями Конституционного Суда РФ законодательных решений, когда
Федеральное Собрание оказывается по существу связанным состоявшимися итоговыми
постановлениями Конституционного Суда РФ. Таким образом, существенно
корректируются теоретические установки юридической науки и практики о месте и
роли актов толкования в правовой системе.
Акты нормативного толкования Конституционного Суда РФ
в порядке ч. 5 ст. 125 Конституции РФ имеют более высокую юридическую силу,
нежели акты казуального толкования, осуществляемого в рамках рассмотрения
других категорий дел. Тем более что последние могли выноситься не в пленарном
заседании, а в заседании палаты. Акты нормативного толкования Конституции РФ
обладают юридической силой, уровень которой соответствует уровню Конституции
РФ.
Наконец, следует отметить главную
особенность актов Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ. В
отличие от актов, вынесенных по делам о конституционности нормативных актов,
договоров, по спорам о компетенции, рассматриваемые акты нормативного
толкования не влекут за собой утрату юридической силы каких-либо нормативных
актов, отдельных норм права и правовых положений. Другое дело, что последние
должны быть пересмотрены и приведены в соответствие с интерпретацией Конституции
РФ, даваемой Конституционным Судом РФ. Это позволяет избежать конфронтационных
сторон конституционного судопроизводства. Нормативное толкование Конституции РФ
предупреждает, уменьшает потребность в запросах о проверке конституционности
нормативных актов и, как следствие, минимизируются случаи их отмены. Поскольку
сфера нормативного толкования Конституции РФ, безусловно, шире, и оно действует
как неотъемлемая часть толкуемой конституционной нормы, это дает больший
"предупредительный" эффект, чем "отстрел" отдельных актов.
Важное значение имеют содержательные требования,
предъявляемые к решениям Конституционного Суда РФ. В отношении актов толкования
Конституции РФ имеются некоторые особенности. Независимо от того, вовлечены или
нет в процесс интерпретации какие-то официальные акты в ходе судопроизводства,
эти акты могут использоваться судьями в качестве аргументации соответствующей
правовой позиции. В этом аспекте судьям приходится толковать и те нормы,
которые не названы в соответствующем запросе, поскольку без систематического
толкования просто не обойтись ни в одном случае толкования отдельно взятой
нормы.
Постановления Конституционного Суда РФ являются
письменными документами и в этом своем качестве должны удовлетворять ряду
требований, касающихся обязательных атрибутов и содержательных пунктов.
Отсутствие каких-то положений и сведений, по-видимому, делает данное решение
уязвимым с точки зрения его юридической силы.
Постановления о толковании Конституции РФ обладают
определенной спецификой. Особенно наглядно это просматривается там, где
фактически осуществляется конкретизация конституционных норм. В постановлении
Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. "По делу о толковании части
2 статьи 137 Конституции Российской Федерации в резолютивной части предпослана
оговорка о том, что соответствующее понимание содержания и смысла Конституции
РФ не исключает возможности дополнительного урегулирования
порядка применения ч. 2 ст. 137 Конституции РФ федеральным законом1.
Говоря о юридической силе итоговых решений
Конституционного Суда РФ по делам о толковании Основного закона, следует
затронуть проблему "обратной силы" актов толкования, а именно: как
акты толкования Конституции РФ влияют на судьбу актов иных органов, в основе
принятия которых лежала иная интерпретация конституционных положений?
В заседании Конституционного Суда РФ по рассмотрению
запроса о толковании понятия "общее число депутатов", которое
содержится в ряде норм Конституции РФ, представитель Государственной Думы
выразил надежду, что решение не будет иметь обратной силы, и те постановления,
которые принимались Государственной Думой, не будут подвергнуты сомнению2.
И как убеждаемся, Суд не стал подстраиваться под
складывавшуюся практику, его решение стало преградой возможным негативным
последствиям. Но, в то же время, третий пункт постановления о том, что решения
Государственной Думы, принятые ранее в соответствии с иным порядком подведения
итогов голосования, пересмотру в связи с данным толкованием не подлежат, уязвим
с сугубо юридической и теоретической точек зрения. Если законодатель имел в
виду под общим числом депутатов Государственной Думы установленное в
Конституции РФ число 450, а не число фактически избранных депутатов, то всякие
постановления, принятые с нарушением соответствующей пропорции, являются
незаконными. Акт толкования не действует сам по себе. Он действует одновременно
с толкуемой нормой.
Весьма спорной является позиция Конституционного Суда
РФ давать в резолютивной части решений непосредственные поручения законодателю
по принятию необходимых актов. Однако это можно обнаружить и в решениях о
нормативном толковании Конституции РФ3.
Было бы неправильным ограничиваться анализом
единственно тех решений, которые выносятся в порядке реализации гл. XIV
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации". Уже отмечалось, что толкование Конституции РФ
может содержаться и в итоговых решениях по другим категориям дел. Кроме того,
Суд не исключает для себя возможности разъяснять положения Основного закона и в
определениях, отказывая заявителю в принятии запроса о толковании к
рассмотрению или прекращая производство по делу о толковании. Яркий пример
такого решения - определение о сроках осуществления полномочий Президента РФ,
избранного до вступления в силу ныне действующей Конституции РФ1.
Названный Закон также предусматривает определения,
которые по своей природе также являются актами толкования. Речь идет об определениях
о разъяснении итоговых решений Конституционного Суда РФ.
По смыслу ст. 83 вышеназванного Закона официальное
разъяснение постановления Конституционного Суда РФ о толковании конституционных
положений дается самим Конституционным Судом РФ в пленарном заседании в
пределах содержания разъясняемого решения, не должно являться простым его
воспроизведением или, напротив, изменять существо изложенных в итоговом решении
выводов или аргументов. Интерпретационный акт не может иметь самостоятельного
значения, действовать в отрыве от акта интерпретируемого. Тем более что
рассмотрение вопроса о разъяснении судебного решения может проходить в
упрощенной процедуре - в отсутствие участников процесса.
Представляется, что разъяснение акта толкования -
свидетельство недостижения Конституционным Судом РФ своей цели - снять
неопределенность в понимании конституционных положений. Однако это может быть
обусловлено противоречивостью правовых позиций Суда, выраженных в разных
решениях.
Показательным в этом плане является определение
Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 г. "По ходатайству Председателя
Правительства Республики Карелия о разъяснении постановлений Конституционного
Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных
положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации и от 11 апреля
2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2
статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О
прокуратуре Российской Федерации".
По делу о толковании ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ
Суд установил, что ст. 125 Основного закона, определяя полномочия Конституционного
Суда РФ, не ограничивает правомочий других судов самостоятельно решать,
руководствуясь ч. 2 ст. 120 в ее взаимосвязи с ч. 3, 5 и 6 ст. 76 Конституции
РФ, какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле в случаях
противоречия между законами, обнаружения в правовом регулировании пробелов либо
фактически утративших силу, но не отмененных в установленном порядке норм. При
этом, однако, суд может не применить федеральный закон или закон субъекта РФ,
но не вправе признавать их недействующими.
Кроме того, Суд установил, что непосредственно из
Конституции РФ не вытекает, что суды вправе вне связи с рассмотрением
конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов,
перечисленных в п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125, и признавать их
недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему бблыиую
юридическую силу. В то же время ст. 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции
РФ не исключают права законодателя специально предусматривать осуществление
судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного
судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в п.
"а" и "б" ч. 2 ст. 125 нормативных актов ниже уровня
федерального закона иному, имеющему ббльшую юридическую силу акту, кроме
Конституции РФ. Однако признание недействующими названных в ст. 125 Конституции
РФ актов ниже уровня федерального закона невозможно вне четкой регламентации
принятия таких решений.
Осуществленная в ст. 125 Конституции РФ регламентация
компетенции Конституционного Суда РФ указывает и на те общие требования,
которым должно отвечать правовое регулирование принятия иными судами решений о
признании перечисленных в ней актов недействующими. Им должны определяться
предметная, территориальная и инстанционная подсудность дел, субъекты,
управомоченные обращаться в суд с соответствующим требованием, основания
обращения, виды актов, подлежащих проверке судами, правила, обеспечивающие
юридическую силу судебных решений как обязательных для правоприменителей по
всем другим делам, в том числе в соответствии с требованием ч. 3 ст. 15
Конституции РФ, по смыслу которой прекращение действия любых нормативных
положений, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, невозможно без
официального опубликования для всеобщего сведения судебных решений,
аннулирующих такие нормы.
Из п. "о" ст. 71, ч. 3 ст. 118 и ст. 128
Конституции РФ в их совокупности вытекает, что впредь соответствующие полномочия судов могут устанавливаться только федеральным
конституционным законом. В отсутствие указанного регулирования суды общей
юрисдикции и арбитражные суды не обладают полномочиями по прекращению
юридической силы нормативных актов, перечисленных в п. "а" и
"б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Вместе с тем и при наличии
закрепленных таким образом полномочий других судов не исключается - исходя из
приоритета Конституции РФ - проверка конституционности этих актов
Конституционным Судом РФ.
Однако в
более позднем решении - постановлении от 11 апреля 2000 г. Конституционный Суд
РФ провел различие между понятиями "признание закона субъекта РФ
недействующим" и "признание закона субъекта РФ
недействительным", установив, что суды общей юрисдикции, руководствуясь ч.
2 ст. 4 и ст. 76 Конституции РФ, обязаны обеспечивать верховенство федеральных
законов, признавая в ходе правоприменительной деятельности закон субъекта РФ
недействующим, т. е. не подлежащим применению, если установят его
несоответствие федеральному закону, принятому по вопросу, относящемуся к
ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и
ее субъектов.
Различия в юридических последствиях признания закона
субъекта РФ недействительным и признания закона субъекта РФ недействующим
обусловлены различиями между его несоответствием Конституции РФ и
несоответствием федеральному закону.
Рассмотрение судом общей юрисдикции дела о проверке
закона субъекта РФ, в результате которой он может быть признан противоречащим
федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в
порядке конституционного судопроизводства. Следовательно, решение суда общей
юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному
закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона,
его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента
издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с
момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое
судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно
касается. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого
законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией РФ
порядке конституционного судопроизводства.
Тем не менее, разъясняя данные правовые позиции,
Конституционный Суд РФ в итоге установил, что Суд не исключает возможность
законодательного наделения судов общей юрисдикции полномочием по проверке
перечисленных в п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ
нормативных актов с точки зрения их соответствия федеральному закону, с тем,
чтобы могло иметь место признание проверяемого акта - в случае его незаконности
- не только не подлежащим применению (недействующим), но и утрачивающим юридическую
силу (т. е. недействительным).
Кроме того, следуя правовой позиции, изложенной в
постановлении от 11 апреля 2000г., Суд указал, что согласно ч. 3 ст. 128
Конституции РФ полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов
устанавливаются федеральным конституционным законом. Такие законы отсутствовали
в правовой системе до вступления в силу Конституции РФ. Вместе с тем, согласно
ее "Заключительным и переходным положениям", в части, не
противоречащей Конституции РФ, применяются законы и другие правовые акты,
действовавшие ранее на территории России (п. 1 и 2).
Отсюда
следует, что принятый до вступления в силу Конституции РФ закон (Гражданский
процессуальный кодекс РСФСР), исходя из которого судом общей юрисдикции до
ноября 2002 г. осуществлялось то или иное полномочие, не может быть признан
неконституционным лишь на том основании, что по форме он не являлся федеральным
законом.
Таким образом, если полномочие судов общей юрисдикции
по проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону основано на
законе, принятом до вступления в силу Конституции РФ, то оно не может быть
аннулировано лишь по той причине, что отсутствует (не принят) соответствующий
федеральный конституционный или федеральный закон. Вместе с тем закон,
регулирующий это полномочие, подлежит применению лишь в части, не
противоречащей Конституции РФ.
Федеральный конституционный закон "О
Конституционном Суде Российской Федерации" в ст. 73 предусматривает, что
пленарное заседание Суда вправе принять решение, не соответствующее правовой
позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда РФ. Понятие
правовой позиции для отечественной науки является относительно новым.
Определение понятия "правовая позиция", как и толкования,
неоднозначно в доктрине конституционного права1.
На наш взгляд, правовая позиция - это выраженный в
решении Суда итоговый вывод по разрешаемому делу и проводимая в
мотивировочной части такого решения система правовых аргументов. Что касается
соотношения понятий "конституционное толкование" и "правовая
позиция", то толкование, конечно, более широкое понятие, охватывающее как
выраженную в акте позицию, так и соответствующую правовую деятельность Суда,
процесс уяснения и разъяснения конституционных норм. В то же время правовая
позиция - это всегда результат, достигаемый путем осуществления толкования, т.
е. соотношение этих понятий может определяться как различие между неким
процессом и его результатом.
При толковании Конституции РФ, как и любого другого
акта, не исключен некоторый "субъективизм", особенно когда
нормативный акт истолковывается различными интерпретаторами. Однако ни под
каким видом недопустимо принятие противоречивых решений по тождественному
предмету на основании одной и той же нормы. Подобная практика может привести к
неопределенности применения права и иным отрицательным последствиям.
В этой связи правомерна постановка вопроса о судьбе
решений Конституционного Суда РФ, содержащих "устаревшие" правовые
позиции. Изменение правовой позиции не означает отмены ранее принятого решения.
Оно сохраняет силу. Это возможно для актов казуального толкования в случае
изменения их мотивировочной части при сохранении выводов резолютивной части
итогового решения, но недопустимо для актов нормативного толкования. Правовые
позиции Суда в этих решениях сконцентрированы в максимальной степени. Можно
заметить, что в отличие от других итоговых решений Суда, где большее значение
имеет резолютивная часть (собственно признание акта либо отдельных его
положений соответствующими или не соответствующими Конституции РФ;
подтверждение или отрицание полномочий соответствующего органа государственной
власти издать акт или совершить действие правового характера; установление
факта соблюдения или несоблюдения порядка выдвижения обвинения Президента РФ в
государственной измене или совершении иного тяжкого преступления), в
постановлениях по делам о толковании Конституции РФ суть решения находится,
скорее, в мотивировочной части - в обосновании истинного значения
конституционных норм. Если такие решения и не отменяются, было бы неплохо, если
бы Суд указывал в новых решениях, что он отступает от правовых позиций, изложенных
ранее. Это облегчит исполнение судебных решений и позволит избежать их
дополнительного разъяснения.
Акты толкования Конституционного
Суда РФ влияют на развитие не только всего российского права, но и российской
правовой науки. Уточняя и даже "оживляя" в процессе толкования
конституционные положения, Конституционный Суд РФ тем самым активизирует и
правотворческую деятельность государственных органов. Решения Конституционного
Суда РФ о толковании Конституции РФ представляют по своему теоретико-правовому
содержанию огромный научный потенциал. Их влияние на развитие не только
отрасли, но и теории конституционного права, на формирование конституционного
правосознания, базирующегося на воспитании у всех субъектов права уважения к
Основному закону, пожалуй, несравнимы ни с какими другими юридическими
источниками.
