Лекция "Основы конституционного права стран Латинской Америки"

 

Тема 11. Основы конституционного права стран Латинской Америки.

 

Особенности латиноамериканских конституций. Партийные системы. Президент и правительство. Форма правления. Законодательные органы. Место законодательных органов в системе органов власти. Структура. Порядок формирования. Выборные должностные лица, комиссии, комитеты. Полномочия. Парламентская процедура. Законотворческая деятельность. Местное самоуправление.

 

Тема 11. Основы конституционного права стран Латинской Америки.

Занятие 1.

1.          Особенности латиноамериканских конституций.

            Специфика латиноамериканского конституционного права определяется целым рядом факторов социально-экономического и политического характера, в основе которых лежат особенности становления и развития независимости этих государств, а следо­вательно, их основных законов — конституций.

Страны Латинской Америки, долгое время находившиеся в прямой колониальной зависимости от Испании и Португалии, офи­циально стали независимыми еще в начале XIX в., что отрази­лось на становлении и развитии их государственно-правовых ин­ститутов. Сам факт длительного исторического развития как юридически независимых государств отличает страны Латинской Америки от афро-азиатских стран, получивших независимость только после второй мировой войны и вынужденных решать та­кие вопросы государственного строительства, которые в Латинс­кой Америке были решены уже достаточно давно (в частности, построение системы государственных органов, образование поли­тических партий, принципы построения конституций и т. д.).

Значительным фактором, влияющим на конституционное пра­во латиноамериканских стран, является неоднородность и не­оформленность социальной структуры латиноамериканского об­щества. Континент представляет собой пеструю палитру соци­альных структур: от крупной буржуазии Бразилии, Аргентины, Чили, Колумбии, Венесуэлы до откровенно феодальных элемен­тов Гаити, Парагвая, Гондураса, от высокого процента промыш­ленных рабочих в общем составе населения Мексики, Бразилии, Чили до почти полного их отсутствия во многих слаборазвитых странах региона. Определенное воздействие на всю государствен­ную и общественно-политическую жизнь латиноамериканских стран оказывает прямая зависимость латиноамериканской экономики от иностранного капитала, в первую очередь американского. Амери­канские капиталовложения в экономику стран Латинской Амери­ки составляют примерно 4/5 всех иностранных капиталовложе­ний. Интересы американского капитала во многом диктовали и насаждение, особенно в исторической ретроспективе, полуфео­дальных диктаторских режимов, что способствовало созданию особых политических систем с уклоном в авторитаризм.

Серьезным фактором, прямо влияющим на конституционное развитие латиноамериканских стран, следует считать армию, которая имеет давние устойчивые традиции участия в политической жизни, активного и часто решающего воздействия на функ­ционирование всего государственного механизма. Вмешательство армии в политическую жизнь латиноамериканских стран сотни раз ломало и деформировало конституционный строй этих государств на всем протяжении их формально независимого исторического развития.

В Латинской Америке традиционно существовала точка зре­ния, рассматривавшая армию в качестве единственного гаранта стабильности государственно-правовых институтов и эффектив­ного средства разрешения социально-экономических конфликтов латиноамериканского общества, особенно в. период острых поли­тических кризисов, поскольку функционирующие демократичес­кие институты были якобы неспособны кардинально решить эти проблемы. Такая концепция основывается на том, что конститу­ционные органы власти не в состоянии обеспечить порядок и ста­бильность, поскольку они являются производными от политичес­ких партий и партийных фракций и, следовательно, отражают групповые, а не общенациональные интересы. Отсюда делается вывод, что только армия, свободная от фракционности, являю­щаяся общенациональным институтом, связанным к тому же еди­ной дисциплиной, имеет право и обязана в критические моменты выступать на политической арене под лозунгом -защиты всей на­ции и конституционного строя. Концепция, рассматривающая ар­мию как носителя национальных идеалов и выразителя общих ин­тересов, связана непосредственно с латиноамериканской тради­цией милитаризма и каудилизма. И хотя система единоличных правителей — каудильо — отошла в прошлое вместе с откровен­но милитаристскими режимами, она по-прежнему оказывает вли­яние на конституционный строй латиноамериканских стран. Фор­мально армия не вмешивается в политическую жизнь, не уча­ствует в политических процессах, а лишь способствует нормальному их течению и соблюдению политиками правил игры.

Конституционное право стран Латинской Америки традици­онно испытывает на себе воздействие католической церкви. При этом немаловажное значение имеют конституционные принципы взаимоотношений церкви и государства. Церковь в Латинской Аме­рике является одним из главных носителей общественной идеоло­гии. Ее деятельность накладывает серьезный отпечаток на функ­ционирование всего государственного механизма, конституцион­ные системы и общественное сознание как правящих элит, так и широких слоев населения. Роль и позиция католической церкви в Латинской Америке определяются тем, что абсолютное большин­ство населения (свыше 90%) исповедует католицизм и с колони­альных времен церковь традиционно, занимала привилегирован­ное положение среди других институтов, функционировавших на континенте. Она выступала в роли одного из наиболее эффектив­ных инструментов колониальной администрации, всем своим ав­торитетом поддерживая колониальный режим, одновременно являясь важным каналом распространения испанского влияния на все сферы государственной и общественной жизни. Под контролем католической церкви традиционно находилось народное просве­щение, здравоохранение, она осуществляла многие гражданские функции. В настоящее время большинство существовавших ра­нее прав и привилегий церкви перешло в ведение государства. Тем не менее католическая церковь продолжает оказывать суще­ственное воздействие на всю общественно-политическую обста­новку в латиноамериканских странах и развитие их конституци­онно-правовых институтов. Юридически отделение церкви от го­сударства может быть представлено в различных вариантах и иметь свои специфические особенности. Ряд латиноамериканских стран подписали специальные соглашения с Ватиканом, предусматри­вающие регулирование отношений между церковью и государ­ством. В соответствии с этими соглашениями церковь признается в качестве "неотъемлемого элемента социального правопорядка", подлежащего защите и уважению со стороны государства, обла­дающего своими особыми правами и функциями. Вмешательство гражданской администрации в дела богослужения объявляется недопустимым. Обычно государственным законодательством раз­решена деятельность церковных ассоциаций и религиозных орде­нов. Официально католическим священникам запрещено в любой форме заниматься политической деятельностью, состоять в поли­тических партиях, голосовать и баллотироваться на выборах. Еди­ной системы взаимоотношений церкви и государства в странах Латинской Америки нет, но по этому признаку можно классифи­цировать государства следующим образом:

            -государства, в которых существует официальный союз церк­ви с публичной властью;

- государства,  ограничивающие церковную деятельность вве­дением специальных законов, вплоть до постановки ее под контроль специального законодательства; государства, в которых церковь отделена от публичной влас­ти по принципу "свободная церковь в свободном государстве".

Вместе с тем динамика изменения политических режимов в латиноамериканских странах оказывает существенное воздействие на изменение правового и фактического статуса католической церкви, ее влияния на нормы конституционного права.

Латиноамериканские конституции обладают определенной спецификой и особенностями, вызванными неустойчивостью соци­ально-экономических и политических систем этих стран. Одной из характерных черт их конституционного развития является час­тая смена конституций, перманентное обновление конститу­ционного законодательства и как следствие этого нестабильность основного закона. За период юридически независимого государ­ственного развития все страны Латинской Америки приняли и отменили по нескольку конституций, а отдельные страны (Вене­суэла, Доминиканская Республика и др.) сменили более двух десятков конституций. Такая смена основных законов объясняется частыми государственными переворотами, резкими изменениями характера государственного режима, сменой правящих группиро­вок. Однако вслед за очередным государственным переворотом далеко не всегда следовало принятие нового основного закона. Часто военная группировка, захватившая государственную власть в том или ином государстве, приспосабливала текст старой кон­ституции к новым политическим условиям, внося туда соответ­ствующие дополнения и изменения. Эта практика особенно харак­терна для таких стран, как Аргентина, Колумбия, Мексика, Гва­темала и Уругвай, в которых было принято сравнительно небольшое количество конституций.

Первые латиноамериканские конституции, принятые сразу же вслед за получением юридической независимости, были пост­роены на заимствованных принципах, чуждых латиноамериканс­кому политическому опыту, образу жизни и обычаям. Несколько опережая свое время, они содержали определенные программные установки на будущее и не отвечали действительному положению и расстановке политических сил.

На общий характер и содержание основных законов латино­американских стран прямое и непосредственное воздействие ока­зали принципы и положения Конституции США 1787 г., в частно­сти принцип разделения властей, принцип образования правитель­ства, не ответственного перед законодательным органом власти, и т. д. В латиноамериканских конституциях закрепляется сходный правовой статус президента, сходная компетенция верховного суда и т. п. Содержание этих конституций серьезно меняется в XX в. Прежде всего, произошло заметное ослабление тенденции к ими­тации и заимствованию иностранных государственных моделей и, наоборот, усилилась тенденция в пользу учреждения и развития государственно-правовых и общественно-политических институтов местного, национального происхождения. Тексты конституций стали конкретно и более гибко учитывать изменяющиеся социально-эко­номические условия, а также политическую обстановку в мире вообще и в Латинской Америке в частности.

В новые латиноамериканские конституции были включены довольно радикальные социально-экономические программы, ко­торые в свою очередь потребовали принятия и совершенствования нового национального законодательства. Получили свое закрепле­ние такие основополагающие конституционные принципы, как принцип суверенитета народа, верховенство конституции, ра­венство граждан перед судом и законом, выборность, периоди­ческая сменяемость и ответственность высших должностных лиц, включая президента как главу государства, а также принцип разделения властней в его классической форме. Эти конституцион­ные принципы, включенные в тексты основных законов еще в начале века, по сей день составляют основу латиноамериканско­го конституционализма.

Один из основных конституционных принципов — принцип частной собственности тесно увязан с "социальной функцией собственности", в силу чего частная собственность в соответствии с конституционными нормами могла быть подвергнута ограниче­ниям, включая экспроприацию ее в целях "социального благосос­тояния". Эту концепцию собственности содержат многие действу­ющие латиноамериканские конституции. Впервые же она была закреплена в ст. 27 Конституции Мексики 1917 г., где, в частно­сти, говорилось, что государство в любое время имеет право на­ложить на частную собственность ограничения, требуемые обще­ственными интересами, а также регулировать использование при­родных богатств. В этой же статье закреплялась возможность экспроприации частной собственности, но лишь по соображениям общественной пользы и при условии уплаты возмещения. Харак­терно, что Конституция Мексики закрепила право государства создавать частную собственность, передавая государственные зем­ли в руки частных лиц. Латиноамериканские конституции обычно запрещают конфискацию имущества в качестве меры наказания. Экспроприацию собственности можно осуществлять только по соображениям государственной пользы или общественного инте­реса на основании судебного решения и с предварительной вып­латой компенсации. Конституции накладывают на владельца соб­ственности и определенные обязательства. Так, владелец земли, например, должен культивировать, обрабатывать почву и защи­щать ее от- эрозии. Наказание за нарушение этой обязанности предусматривается в соответствии с законом.

Конституции многих латиноамериканских стран, особенно последнего периода, довольно значительны по объему, они от­носятся к разряду развернутых конституций, включая в свои тексты многие детали юридической техники, процессуальные нормы и т. д. Такая практика вызвана стремлением закрепить в основном законе и застраховать от нарушений целый ряд норм, которые выходят за рамки конституционных. В результате от­дельные вопросы трактуются в конституциях довольно абстрак­тно и противоречиво. Латиноамериканские исследователи объяс­няют это тем, что некоторые конституции не являются основ­ными законами в подлинном смысле слова, а представляют собой совокупность разрозненных законодательных актов, объединен­ных общей рамкой по воле конституционных ассамблей, кото­рые их принимали. Начало этому было положено основным за­коном — "Политической конституцией Мексиканских Соединен­ных Штатов" 1917 г., которая оказала прямое и непосредственное воздействие на латиноамериканский конституционализм и яви­лась своеобразной моделью для других латиноамериканских стран, включивших в той или иной степени в свои тексты такие прин­ципиальные положения мексиканской конституции, как программа земельной реформы, рабочее законодательство, семейное зако­нодательство и т. п.

Все латиноамериканские конституции закрепляют специаль­ный порядок внесения поправок и изменений в текст основного закона. По характеру изменений латиноамериканские конститу­ции относятся к законодательным актам "жесткого типа", пре­дусматривающим, что для их изменения необходимо решение специального большинства законодательного органа или созыв специального конституционного собрания. Законом определяется период времени, который должен пройти после принятия консти­туции, прежде чем станет возможным внесение поправок. Обыч­но устанавливается, что органы исполнительной власти не впра­ве принимать решающего участия в процессе внесения поправок в конституцию, а президент — накладывать вето на законопро­ект, реформирующий конституцию. На практике, однако, испол­нительная власть активно участвует в процессе изменения кон­ституции через послушных им депутатов национальных конгрес­сов. В практике стран Латинской Америки можно отметить немало примеров, когда президент страны незадолго до окончания срока своих полномочий делал попытки внести поправки в действующую конституцию с целью продления срока своего президентского прав­ления.

Конституции латиноамериканских стран в различном объеме закрепляют конституционные права и свободы граждан, причем этот объем не гарантирует степень демократичности государ­ственного режима. Уже в начале века латиноамериканские кон­ституции содержали определенный перечень социально-экономи­ческих прав и свобод при соблюдении принципа свободы предпри­нимательства. В большинство конституций включены положения, декларирующие право на труд, минимальную заработную плату, максимальную продолжительность рабочего дня, страхование от несчастных случаев, предоставление пенсий по старости, посо­бий по безработице, запрещение детского труда, признание проф­союзов, право рабочих на забастовку, а предпринимателей — на локауты рабочих. Некоторые конституции (Перу, Бразилии и дру­гих стран) запрещают эксплуатацию человека человеком и чело­века государством. Как правило, положения конституций по тру­довым вопросам содержат ограничения прав иностранных граж­дан. Конституционные положения, касающиеся трудовых отношений, часто носят декларативный характер, изобилуя мас­сой детализированных статей, которые больше подходят для зак­репления в трудовых-кодексах. Это же касается и разделов кон­ституций, озаглавленных "Семья". Декларируется, что брак, се­мья и материнство находятся под охраной закона, устанавливается юридическое равенство супругов. В соответствии с конституцион­ными положениями не признаются различия в правовом положе­нии детей: все они имеют равные права и несут одинаковые обя­занности. В соответствии с законом разрешается отыскание и ус­тановление отцовства. Дети, родившиеся в браке или вне брака, а также приемные дети имеют равные права,  в том числе на воспитание, помощь, покровительство со стороны обоих родите­лей. Конституции закрепляют обязанность родителей обеспечивать своих детей, воспитывать их, давать им образование и предос­тавлять любую защиту и помощь, а также обязанность детей ока­зывать помощь и заботиться о своих нетрудоспособных родителях. Некоторые конституции определяют семью как главную основу общества, которая должна пользоваться особым покровительством государства.

Для определения правового положения граждан принципи­альное значение имеет введение рядом латиноамериканских кон­ституций понятий "национальность" и "гражданство", которые не совпадают (чилийцы и граждане Чили, мексиканцы и гражда­не Мексики и т. д.). Наименованию по национальному признаку подлежат лица, родившиеся на территории страны, за исключе­нием детей иностранцев, находящихся в стране с официальными миссиями, а также некоторые другие устанавливаемые законом категории лиц. Гражданство страны приобретается с 18 лет при условии, что этому не препятствует наложение определенных наказаний. Состояние гражданства подразумевает наличие изби­рательных прав, право быть избранным и занимать любые пуб­личные должности, а также пользоваться другими правами и не­сти обязанности, установленные законом.

Голосование является личным, равным и тайным. Иностран­цы получают право участвовать в местных выборах после уста­новленного конституцией срока проживания в стране (в Чили, например, 5 лет). Новейшие латиноамериканские конституции гарантируют каждому довольно обширный и подробный перечень личных прав и свобод. В первую очередь это касается права на жизнь, физическую и психическую целостность личности. Одни латиноамериканские страны запрещают смертную казнь в виде меры наказания, другие — допускают в исключительных случаях на основании специального закона.

Всем гарантируется равенство перед законом. Не должно быть персон или групп лиц, имеющих привилегии. На территории госу­дарства не должно быть рабов, а покидающий территорию госу­дарства остается свободным. При осуществлении своих прав закон гарантирует каждому равную защиту. При этом особое внима­ние конституции уделяют судебным гарантиям защиты прав и свобод каждого человека. Обычно провозглашается право на лич­ную свободу и личную безопасность, что включает в себя право постоянно или временно проживать в любом месте государствен­ной территории, свободно перемещаться по этой территории, по­кидать ее и свободно возвращаться в страну, при соблюдении правил, установленных законом. Право на личную безопасность предусматривает свободу от произвольного ареста. Задержание возможно на сроки, прямо установленные текстами конституций, обычно не более 48 часов, после чего задержанный должен быть доставлен к судье с целью конкретного решения вопроса. Многие конституции новейшего периода закрепляют подробные нормы, гарантирующие процессуальные права задержанного, подсуди­мого и даже осужденного.

Из других личных прав следует отметить право каждого про­живать в здоровой окружающей среде; при этом на государство возлагается обязанность обеспечить для этого условия и осуще­ствлять меры по защите природы. Специальными законами могут быть наложены ограничения при осуществлении прав и свобод, если это необходимо для сохранения здоровой окружающей сре­ды. Конституции провозглашают также право каждого на защиту его здоровья. Государство защищает свободный и равный доступ каждого к средствам защиты здоровья и способам лечения. Соот­ветственно, государство должно координировать и контролиро­вать мероприятия, связанные с охраной здоровья населения.

Конституции декларируют право каждого на получение об­разования, причем начальное базисное образование является обя­зательным, а государство, в свою очередь, обязано развивать об­разовательную систему на всех уровнях, способствовать разви­тию и подъему культурного уровня всей нации. Свобода образования включает в себя право на выбор, организацию и содержание об­разовательных учреждений различного характера. Она не может быть ограничена никакими мотивами, кроме соображений мора­ли, добрых нравов, общественного порядка и национальной безо­пасности. Официально признаваемое государством обучение не должно базироваться или ориентироваться на пропаганду каких-либо политических взглядов, представленных любой политичес­кой партией. Родители имеют право самостоятельно определять форму обучения для своих детей.

Важной конституционной свободой является свобода выраже­ния мнений и получения информации без предварительной цензу­ры, в любой форме и любым не запрещенным законом способом. Конституции запрещают принимать законы, вводящие государ­ственную монополию на средства массовой информации. В соот­ветствии с законом каждое физическое или юридическое лицо имеет право образовать, издавать и содержать газеты, журналы и другие периодические издания на условиях, устанавливаемых специальным законом. Государство, учебные университеты, а так­же лица и организации, устанавливаемые законом, могут образо­вывать, содержать и осуществлять телевизионное вещание. Кро­ме того, законом может быть установлена система цензуры на основании судебного решения для продукции кинематографии. Решение суда в данном случае может быть обжаловано вышесто­ящей судебной инстанцией.

Из политических прав помимо избирательного следует отме­тить право собираться мирно без предварительного разрешения и без оружия. Собрания на площадях, в парках и других местах массового скопления населения регулируются в соответствии с общими распоряжениями полиции. Конституции закрепляют право на подачу петиций властям по любому вопросу, имеющему общественный или индивидуальный характер, без каких-либо ог­раничений. Обычно конституциями латиноамериканских стран га­рантируется право на объединение без предварительного разре­шения. Для того чтобы получить статус юридического лица, объе­динение должно быть зарегистрировано в соответствии с законом. При этом, как правило, запрещаются объединения, противореча­щие общественной морали, общественному порядку и безопаснос­ти государства. Конституции демократических латиноамериканс­ких стран гарантируют политический плюрализм. В то же время неконституционными могут быть признаны партии, движения или другие формы организации, цели, действия или поведение кото­рых противоречат основным принципам демократического и кон­ституционного режима, которые выступают за установление то­талитарной системы, призывают использовать насилие как метод политических действий. Объявление неконституционным того или иного объединения входит в компетенцию конституционного или верховного суда.

Конституционные обязанности граждан обычно сводятся к обязанностям уплачивать установленные налоги и сборы, выпол­нять законы и конституционные нормы, защищать суверенитет государства и вносить свой вклад в защиту национальной безопас­ности. В связи с этим военная служба объявляется долгом для граж­дан страны в соответствии с установлениями закона.

 

2.          Партийные системы стран Латинской Америки.

            Политические партии большинства латиноамериканских стран не играют решающей роли в механизме осуществления го­сударственной власти, что значительно отличает страны конти­нента от развитых демократических государств и сближает их с развивающимися афро-азиатскими. Незначительная роль полити­ческих партий в государственном механизме стран Латинской Америки объясняется рядом причин, среди которых внепарламен­тский способ формирования правительства, гипертрофирован­ная президентская власть, ведущая роль исполнительных орга­нов в процессе осуществления государственной власти, тради­ционное влияние вооруженных сил на политическую систему, относительная слабость законодательных органов, незначитель­ная роль органов местного самоуправления. Все это привело к тому, что в большинстве стран региона политические партии выполняют роль придатка сильной исполнительной власти.

Конституции латиноамериканских стран сравнительно поздно стали закреплять некоторые основные положения, определяющие конституционный статус политических партий. В частности, поли­тические партии характеризуются как организации, выражаю­щие "демократический плюрализм". Конституции устанавливают, что принимать участие в деятельности политических партий могут лишь граждане страны, обладающие правом голоса. Прин­ципиальным является закрепление в текстах ряда латиноамери­канских конституций (Перу и других) обязанность государства не отдавать предпочтение ни одной из политических партий и предоставлять им равные возможности при проведении избира­тельных кампаний в пользовании средствами массовой информа­ции. Некоторые конституции (Панамы 1972 г. и другие) помещают статьи о политических партиях в раздел о политических правах граждан, объединяя их с принципами избирательного права. Кон­ституции обычно запрещают образование партий на принципах пола, расы, религии либо партий, угрожающих национальному суверенитету или нацеленных на разрушение демократической структуры управления страной. А основной закон Эквадора 1977 г. признает право всех эквадорцев образовывать политические партии и участвовать в их деятельности на условиях, установленных спе­циальным законом. Конституция прямо декларирует, что с мо­мента официальной регистрации все политические партии страны пользуются равной защитой со стороны государства. Специальная статья Конституции устанавливает, что только политические партии, признанные законом, могут выдвигать кандидатов на все­общих выборах, а следовательно, для любого лица, желающего выдвинуть свою кандидатуру на всеобщих выборах, обязатель­ным условием является принадлежность к политической партии. Одновременно Конституция Эквадора устанавливает перечень спе­циальных требований, которым должна удовлетворять политичес­кая партия, чтобы получить легальный статус.

Для большинства конституций латиноамериканских стран ха­рактерно отсутствие специального раздела о политических парти­ях (хотя имеются и исключения: Конституция Бразилии 1988 г., Конституция Чили 1980 г. и др.). Как правило, конституции отсы­лают к специальным законам, подробно регулирующим деятель­ность политических партий. Обычно это законы о политических партиях, о финансировании избирательных кампаний, об обще­ственных объединениях и т. д. Многие аспекты деятельности по­литических партий определяются также в различных актах адми­нистративных органов, декретах президента, распоряжениях пра­вительства и других государственных органов (в том числе полиции, службы безопасности, военных учреждений и т. д.). Специальные законы и подзаконные акты детально регулируют процесс созда­ния и регистрации, требование к программам и уставам, порядок осуществления членства в партии, контроль за денежными сред­ствами партии, основания и порядок осуществления запрещения и роспуска политической партии и т. д. Законом могут быть опре­делены состав и компетенция органов, которые создаются как на национальном, так и на региональном уровне. Членами партии мо­гут быть только граждане страны, обладающие полным объемом политических прав и не лишенные их на основании судебного решения. Законом устанавливается прямой контроль за денежны­ми средствами в их доходной и расходной частях, причем партий­ным органам вменяется в обязанность периодически представлять сведения и финансовые отчеты в суды по избирательным делам.

Партии, согласно закону, как правило, запрещается получать ка­кие-либо финансовые средства от иностранных граждан или орга­низаций, органов местного самоуправления, от государственных предприятий, смешанных обществ, а также от частных пред­приятий и профсоюзных организаций. Нарушение этих запретов может повлечь за собой различные формы ответственности партийного руководства, вплоть до уголовной, а сама партия после соответствующего судебного решения лишается всех прав, приобретенных в результате официальной регистрации. Столь жесткая государственная регламентация деятельности политичес­ких партий не препятствует возникновению и существованию мно­жества мелких политических партий, носящих откровенно вре­менный и нестабильный характер. Подобные группировки, регис­трируемые в качестве политических партий, возникают в период общенациональных или местных выборов и прекращают свою дея­тельность сразу же по окончании избирательной кампании. Ос­новная цель этих временных группировок — провести возможно большее число своих сторонников на различные выборные долж­ности в органы государственной власти или местного самоуправ­ления. Часто создание таких "секундных" партий диктуется ам­бициями отдельных политических деятелей, поэтому сами партии носят откровенно персоналистский, а иногда и вождистский ха­рактер.

Характеризуя партийные системы латиноамериканских стран, следует отметить их нестабильность, вызванную зачас­тую нестабильностью самого государственного режима. Однопар­тийные системы с полным запрещением функционирования дру­гих политических партий, кроме правящей, отошли в прошлое. Исключение составляет Республика Куба с правящей Коммунис­тической партией. Двухпартийные системы, существовавшие в Бразилии, Уругвае и других странах, были преобразованы в мно­гопартийные. Поэтому в настоящее время страны Латинской Аме­рики относятся к странам с многопартийной системой без моно­польно действующей партии (Венесуэла, Колумбия, Коста-Рика, Перу, Эквадор и многие другие). В большинстве стран региона складывается ситуация, когда законодательный орган власти по своему партийному составу значительно отличается от партийно­го состава правительства, поскольку последнее формируется пре­зидентом, победившим на всеобщих выборах. 

Латинская Америка практически не знает понятия стабильно организованной оппо­зиции европейского образца, поскольку поражение политической партии на выборах часто заканчивается ее простым уходом с по­литической арены. Такая же картина наблюдается и в органах местного самоуправления, поскольку приход в выборные органы депутатов различных политических партий может быть обуслов­лен факторами субъективного характера — поддержкой военных или католических кругов, внешним влиянием, личными качества­ми кандидатов и их финансовыми возможностями, поведением избирателей, влиянием средств массовой информации и т. д.

Особая разновидность многопартийной системы существует в Мексике, где при формальной множественности политических партий в государственной и политической жизни страны с 1929 г. фактически превалирует одна партия — Институционно-револю­ционная партия Мексики, хотя в последние годы резко возраста­ет влияние и роль других политических партий и партийных бло­ков. ИРП Мексики продолжает сохранять лидирующее положе­ние среди других политических партий даже в силу того, что ее представитель — нынешний Президент страны — будет сохра­нять свой пост до 2002 года. Эта партия доминирует не только в государственных органах, органах местного самоуправления, но и во многих общественных объединениях страны. Партия факти­чески срослась с государственным аппаратом и представляет со­бой неотъемлемую часть единого партийно-государственного ме­ханизма, построенного и функционирующего на отработанных десятилетиями принципах, имеющего четкую программную ли­нию, разветвленную организационную структуру с индивидуаль­ным, коллективным и молодежным членством. Такая_- партийная система в Латинской Америке практически единична (не считая Кубы).

 

3.          Формы правления в странах Латинской Америки.

 Форма правления в странах Латинской Америки закрепляет­ся в текстах основных законов страны — конституций. Тексты кон­ституций воспроизводят принцип разделения властей, в соответ­ствии с которым устанавливаются формально три независимые друг от друга отрасли власти: законодательная, исполнительная и судебная. Однако этот конституционный принцип в деятельности органов государственной власти латиноамериканских стран не осу­ществлялся на практике, поскольку отличительной особенностью функционирования системы государственных органов всегда было доминирование исполнительной власти. "Суперпрезидентская" форма правления подразумевает не только обширные полномо­чия президента, закрепляемые текстами конституций, но и их реальное осуществление на практике. Ряд латиноамериканских конституций уполномочивают президента "олицетворять нацию" или же провозглашают его "верховным главой нации". Такой кон­ституционный статус президента уже подразумевает его безус­ловное верховенство в системе высших органов государственной власти и управления. Все латиноамериканские конституции провозглашают президента главой государства. Он же возглавля­ет правительство и является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны. В условиях Латинской Америки эти признаки, присущие и обычной президентской республике, создают мощную концентрацию власти в руках одного лица — президента. Немаловажное значение имеет руководство прези­дентом вооруженными силами, поскольку армия всегда играла и до сих пор играет значительную роль в государственной и поли­тической жизни латиноамериканских стран. Фактором, значительно усиливающим полномочия президента в "суперпрезидентской" республике, являются его обширные чрезвычайные полномочия, которые могут быть эффективно использованы практически в любых критических ситуациях, начиная от межгосударственного вооруженного конфликта и кончая внутренними беспорядками. Причем диапазон использования президентом его чрезвычайных полномочий более обширен, чем в обычной президентской респуб­лике и применяется чаще и эффективнее, чем в других регионах.

"Суперпрезидентская" форма правления функционирует в условиях значительной по сравнению с США слабости законода­тельной власти и ее почти полного в отличие от США подчинения президенту. Латиноамериканские президенты имеют больше средств давления на законодательный орган, чем президент США. Кроме того, сильная президентская власть в странах Латинской Америки функционирует в большинстве случаев также в усло­виях слабой и нестабильной партийной системы. Эти факторы делают президента ведущим звеном во всем государственном ме­ханизме латиноамериканских стран. В современных условиях "су­перпрезидентская" форма правления — это фактически независимая, неконтролируемая на практике законодательной, испол­нительной или судебной отраслями власти система государствен­ного управления, основной чертой которой являются гипертро­фированные президентские полномочия. Эта форма правления предусматривает принцип прямых выборов президента избирате­лями без каких-либо промежуточных органов или инстанций. По официальной трактовке президент получает мандат на управле­ние страной непосредственно "из рук народа", что дает ему пра­во противопоставить себя всем другим государственным органам и общественным организациям. Все это еще более усиливает пол­номочия президента и подчеркивает его независимость и самосто­ятельность. Латиноамериканская форма правления предусматри­вает невозможность переизбрания президента непосредственно на следующий срок. Это также существенное отличие от обычной президентской формы правления, допускающей переизбрание президента. Вышеуказанная запретительная норма теоретически направлена против возможного установления диктатуры прези­дента, на практике же пребывание президента в должности все­го один срок подчеркивает силу и значимость президентской вла­сти, ставя ее фактически в рамки неконтролируемой государствен­ной системы.

 

Занятие 2.

4.          Президент и правительство в странах Латинской Америки.

            В системе высших органов государственной власти латино­американских стран (президент, правительство, национальный конгресс) ведущая роль традиционно принадлежала и принадле­жит президенту и возглавляемому им правительстпву. Президент­ская власть фактически определяет функционирование не толь­ко системы государственных органов, но и всей политической си­стемы этих стран. От того, какую политическую линию проводит тот или иной президент, во многом зависит позиция страны на международной арене, характер государственного режима и сте­пень реализации конституционных прав и свобод граждан. Дина­мика изменений президентской власти, сужение или расширение полномочий президента по сравнению с другими государственны­ми органами, характер взаимоотношений президента с конгрес­сом, политическими партиями, судебной системой — все это ока­зывает прямое воздействие на политические и государственно-правовые процессы в латиноамериканских странах, на возможности расширения или существенного ограничения объема гражданских прав и свобод, реального действия конституции. Институт прези­дентства в странах Латинской Америки специфичен, как специфична сама политическая система этих стран, система государ­ственных органов и политических партий, которые функциониру­ют с учетом своих собственных исторических и политико-экономи­ческих закономерностей.

Институт президентства, впервые появившийся в США, так и остался специфичным только для этой страны. Страны Латинс­кой Америки, заимствовав определенные черты американской модели, сконструировали свою собственную модель президентства, существенно отличную от американской. Если американская мо­дель института президента базируется на принципе разделения властей, дополненном системой "сдержек и противовесов", то ла­тиноамериканская модель, формально также основываясь на раз­делении властей, фактически не подтверждена аналогичной сис­темой "сдержек и противовесов", поскольку законодательная и судебная отрасли власти значительно слабее и фактически бес­правнее по отношению к исполнительной, чем это закреплено американской моделью. Заимствование латиноамериканскими го­сударствами президентской формы правления у Соединенных Штатов не явилось простым перенесением этой формы в латино­американскую политическую и государственную жизнь. Это была попытка приспособить особый государственный институт, отрабо­танный в условиях развитого государства с устойчивыми полити­ческими традициями, к совершенно новым социально-экономичес­ким и политическим условиям слаборазвитых государств при пол­ном отсутствии у них парламентских традиций. Поэтому подобного рода попытка не явилась простым заимствованием новой формы правления, неким слепком с американского образца, а фактичес­ки привела к созданию особой формы правления — президентской республики с формальной точки зрения, по содержанию же — резко отличающейся от нее значительным гипертрофированием не только полномочий президента, но и основных признаков этой республики. Указанные черты вывели данную форму правления за рамки обычной президентской республики, обозначив как бы особую "сверхпрезидентскую или суперпрезидентскую" респуб­лику. Такая сверхпрезидентская форма правления часто характе­ризовалась в юридической литературе как "чистый президенсиа-лизм", "легальная диктатура" и т. д. В настоящее время чаще ис­пользуется термин "суперпрезидентская" республика, что отражает в значительной степени как сущность, так и специфику президентской формы правления в странах Латинской Америки, вместе с тем отличая ее от чисто диктаторской формы осуществ­ления власти. Особенности этой формы правления отражают спе­цифику государственной и политической жизни латиноамериканс­ких стран, корни которой кроются в противоречиях латиноамери­канского общества с его неустоявшейся социальной структурой, с его системой "персонификации" власти и государственного руко­водства, особой ролью армии в государственной и политической жизни, значительными позициями иностранного капитала в экономике, традиционно существенным влиянием США на всю госу­дарственно-политическую жизнь этого региона.

В конституциях латиноамериканских государств довольно де­тально изложена квалификация, которой должен удовлетворять кандидат в президенты. Например, по Конституции Мексики 1917 г. для того, чтобы быть Президентом страны, необходимо: быть мек­сиканским гражданином по рождению, пользоваться полной дее­способностью и быть сыном родителей — мексиканцев по рожде­нию, достичь ко времени выборов возраста более 35 лет, прожи­вать в стране в течение всего года, предшествующего дню выборов, не принадлежать к духовному званию и не быть служи­телем религиозного культа, не состоять в вооруженных силах стра­ны и т. д.

Как правило, кандидатов на пост президента может выдви­нуть только политическая партия, а прямая политическая и фи­нансовая поддержка такой партии в состоянии обеспечить победу тому или иному кандидату, в то же время президентами часто становятся не официальные руководители партий в лице их пред­седателей или генеральных секретарей, а политические деятели, имеющие наибольший опыт, известность и популярность в стране. Поэтому латиноамериканские президенты обычно не совмещают свою должность главы государства с руководством политической партией, приведшей его к власти, хотя их прямая зависимость от руководства партии все же сохраняется (при различной степени этой зависимости). Так называемый "независимый кандидат", т. е. формально не связанный ни с какой политической партией, прак­тически не имеет шансов на победу, если только не обладает мощ­ными финансовыми средствами и группами поддержки, которые в состоянии заменить собой партийный аппарат.

При подсчете голосов избирателей на президентских выборах многие латиноамериканские страны придерживаются мажоритар­ной системы абсолютного большинства, согласно которой для избрания на пост президента необходимо получить больше поло­вины поданных на выборах и признанных действительными голо­сов. Если ни один из кандидатов на пост президента не получает требуемого большинства голосов, предусматривается проведение второго тура голосования, к участию в котором допускаются два кандидата, набравшие в первом туре относительное большинство голосов. Во втором туре победителем объявляется тот, кто собе­рет голосов больше, чем другой претендент. Отдельные латино­американские страны из-за сложности организации и дороговиз­ны не прибегают к проведению второго тура всеобщего голосова­ния, а используют систему окончательных выборов президента национальным конгрессом, причем на голосование депутатов вы­носятся, как правило, кандидатуры двух претендентов, набрав­ших на всеобщих выборах относительное большинство голосов.

Латиноамериканские конституции устанавливают принцип ответственности президента в случае нарушения конститу­ции или действующих законов страны, причем ряд конституций детализируют основания ответственности президента: измена ро­дине, вмешательство в президентские, парламентские или мест­ные выборы, роспуск конгресса страны, препятствия в деятель­ности суда по избирательным делам и др. Латиноамериканские страны восприняли американскую систему предъявления прези­денту конституционных обвинений в порядке процедуры импич­мента. Эта процедура заключается в следующем: палата депута­тов имеет право абсолютным или квалифицированным большин­ством в 2/3 голосов предъявить обвинения президенту по вышеназванным основаниям и назначить специальную комиссию по расследованию, которая, проанализировав предъявленные пре­зиденту обвинения, составляет специальный доклад и предъявля­ет его палате депутатов. Если доклад утверждается 2/3 голосов членов палаты, дело по обвинению президента передается в вер­хнюю палату — сенат, которая выступает фактически в роли свое­образной судебной инстанции. Сенат сначала только слушает дело, а затем преобразует себя в суд, причем председательствует в се­нате в данном случае главный судья верховного суда страны. Та­кая система принята в Боливии, Бразилии, Колумбии, Эквадоре, Мексике, Перу, Уругвае и других странах. В странах с однопа­латным законодательным органом (Коста-Рика, Гватемала, Сальва­дор и др.) предусмотрено, что этот орган может 2/3 голосов депу­татов объявить, имеются ли достаточные основания для предъяв­ления обвинения, и передать дело на рассмотрение верховного суда страны с тем, чтобы тот сразу осуществлял судебное пресле­дование президента в соответствии с законом. Во многих латиноа­мериканских странах процедура импичмента применяется не толь­ко к президентам, но и к другим высшим должностным лицам: министрам правительства, членам верховного суда, дипломати­ческим представителям и т. д. Для осуждения президента и других высших правительственных чиновников в соответствии с процеду­рой импичмента требуется квалифицированное большинство в 2/3 голосов членов сената или верховного суда. В случае осужде­ния наказание включает отстранение от должности, дисквалифи­кацию и запрещение занимать государственные должности на­всегда или на определенный период времени. Осужденный, таким образом, превращается в рядового гражданина республики и мо­жет предстать перед обычным судом и быть осужденным за пре­ступления, совершенные в период нахождения на высокой госу­дарственной должности в соответствии с действующим уголовным законодательством.

Латиноамериканские конституции наделяют президента об­ширным объемом полномочий и возлагают на него определенные обязанности. Являясь главой государства, президент осуществ­ляет руководство исполнительной отраслью власти. В этом ка­честве президент обязан выполнять нормы конституции, догово­ров, законов и других юридических актов, представлять государ­ство внутри и вовне страны, направлять общую политику правительства, защищать внутренний порядок и внешнюю безо­пасность республики, организовывать выборы следующего прези­дента республики, представителей в национальный конгресс, аль­кальдов и других выборных должностных лиц, всеобщее избра­ние которых устанавливается конституцией и законами, созывать конгресс на чрезвычайные сессии, направлять послания в конг­ресс, издавать распоряжения по применению законов, утверж­дать или отказывать в утверждении законов, принятых нацио­нальным конгрессом, и т. д.

Президент возглавляет всю нацио­нальную систему обороны, организует ее, регулирует увольнение и призыв на службу в вооруженные силы страны. В качестве глав­нокомандующего вооруженными силами президент обязан прини­мать необходимые меры для обороны республики, целостности ее территории и защиты суверенитета в случае вооруженной агрес­сии. Ему же предоставлено право объявлять состояние войны и подписывать мирные договоры по уполномочию конгресса.

Ряд конституций предоставляют право президенту принимать чрез­вычайные меры в области экономики и финансов, если это дик­туется национальными интересами, давая при этом отчет конгрес­су о предпринимаемых им действиях. В области экономики прези­денту могут быть также предоставлены полномочия по одобрению планов национального экономического развития, регулированию установления тарифов, сборов и т. д. Как глава государства пре­зидент имеет право осуществлять помилование и смягчать нака­зание, за исключением случаев, запрещаемых законом. Президен­ту предоставлено также право осуществлять награждения от име­ни нации. Кроме того, президент вправе выполнять любые другие функции по государственному руководству и управлению, предписанные ему конституцией и действующим законодательством.

По существу стало политической традицией, когда президент выступает в роли инициатора "чрезвычайного" законодатель­ства и введения чрезвычайного положения на территории всей страны или в отдельных ее частях. Многие латиноамериканские страны перманентно живут в условиях чрезвычайного положе­ния, причем по инициативе президента такое положение может продлеваться в течение длительного периода времени. Конститу­ция Чили, например, дает право президенту вводить в стране четыре вида исключительного положения, в силу действия кото­рых конституционные права и свободы граждан временно приос­танавливаются. Согласно этой Конституции причинами для объяв­ления осадного положения, особого положения, чрезвычайного положения и бедственного положения могут быть: внешняя вой­на, внутренняя война, внутренние потрясения, чрезвычайные обстоятельства и общественные бедствия, причем все указанные причины, кроме внешней войны, отнесены к причинам внутрен­него характера. Конституция закрепляет и полномочия президен­та, связанные с объявлением любого вида исключительного поло­жения. Он может приостанавливать или ограничивать личную сво­боду граждан, право на собрания, свободу информации и выражения мнений, право на труд, на объединения в ассоциации и профсоюзы, вводить цензуру на корреспонденцию и средства связи, накладывать определенные ограничения на имуществен­ные права граждан, ограничивать свободу передвижения, высы­лать граждан из страны, запрещать им въезд в страну и т. д.

В абсолютном большинстве латиноамериканских стран пре­зидент является главой правительства, возглавляя кабинет ми­нистров. Кабинет министров не носит конституционного статуса; его состав, порядок формирования, ответственность и способ фун­кционирования устанавливаются обычно на основе политической практики главой правительства — президентом. Традиционно ка­бинет министров рассматривается самим президентом и тракту­ется латиноамериканскими исследователями как сугубо рабочий орган при президенте, своеобразный аппарат "помощников" пре­зидента. Такое откровенно приниженное положение кабинета министров призвано подчеркнуть главенствующую роль самого президента в системе государственных органов. Политическая прак­тика предполагает назначение в состав кабинета министров дове­ренных лиц президента, своеобразную раздачу государственных постов для тех деятелей его партии, которые в большей мере способствовали его победе на выборах.

Президенту принадлежит руководящая роль в делах прави­тельства: он осуществляет надзор за деятельностью кабинета министров, председательствует на его заседаниях, определяет повестку дня заседания кабинета и решает все основные вопро­сы деятельности правительства. При принятии правительствен­ных решений мнение президента является определяющим. Ему принадлежит право координировать деятельность министров и возглавляемых ими министерств и других исполнительных орга­нов, разрешать спорные вопросы между ними, заслушивать от­четы министров. Министры руководят своими ведомствами в со­ответствии с общей политикой правительства и конкретными ука­заниями президента. Министры, хотя это и не зафиксировано в законодательстве, обязаны беспрекословно подчиняться главе правительства, строго выполнять любые его указания. В случае несогласия с мнением президента министр либо должен отка­заться от своего мнения, либо уйти в отставку.

По сути дела исполнительная власть в латиноамериканских странах полнос­тью концентрируется в руках президента, члены кабинета ми­нистров фактически не обладают никакой самостоятельностью, а сам кабинет выполняет лишь функции консультативного орга­на при президенте.

В странах Латинской Америки довольно своеобразные вза­имоотношения президента с законодательными органами власти, резко отличающиеся от аналогичных взаимоотношений в США. Суть этих взаимоотношений всегда состояла в откровенном кон­троле исполнительной власти в лице президента и правитель­ства за деятельностью национального конгресса. Прежде всего, президент в латиноамериканских странах активно воздейству­ет на законодательный процесс путем направления в конгресс специальных посланий. Это могут быть ежегодные послания кон­грессу, а также послания по отдельным вопросам внутренней и внешней политики.

По сложившейся практике ежегодные посла­ния президента содержат детальную характеристику существу­ющего положения в стране, предлагаемые изменения в законо­дательстве, которые президент и правительство считают необ­ходимым рассмотреть и принять на сессии конгресса, что на деле означает обязательную программу законодательной деятельнос­ти. Помимо направления конгрессу специальных посланий в фун­кции президента может входить издание специальных законода­тельных декретов. На практике это приводит к тому, что це­лый ряд важнейших государственных актов принимается не в форме закона, проводимого через конгресс, а в форме декрета, единолично принятого президентом. Примеры законодательных актов, издаваемых президентом, многочисленны и весьма обшир­ны по сфере их применения. В Мексике, например, эта сфера простирается от порядка сбора налогов до введения в действие уголовного, гражданского и других кодексов. При этом конститу­ция разрешает президенту в особых случаях даже вводить своим декретом в действие ежегодный бюджет страны. Обширны пол­номочия президента по внесению законопроектов. 

В последние десятилетия проявляется тенденция ко все большему сосредото­чению законодательной инициативы в руках президента и воз­главляемого им правительства. Они являются главным источни­ком законопроектов, которые почти автоматически трансформируются конгрессом в нормативные акты, обладающие высшей юридической силой. Президенты латиноамериканских стран час­то используют такую форму осуществления законодательной инициативы, как законопроекты "пор энкарго", т.е. законопро­екты, вносимые отдельными депутатами, но по поручению пре­зидента. Естественно, что такие законопроекты принимаются конгрессом без особых трудностей. Законопроекты "пор энкарго" традиционно составляют от 30 до 50% всех вносимых в конгресс законопроектов. Исключительной прерогативой президента явля­ется внесение законопроектов по вопросам бюджета страны, уч­реждения новых административных должностей, увеличение жалованья правительственным служащим, изменений в органи­зации вооруженных сил и др. Для ускорения прохождения зако­нопроекта президент может объявить его "срочным", что обязы­вает соответствующую палату принять решение по законопро­екту в срок до 30 дней. Кроме права законодательной инициативы президент имеет значительные полномочия по подписанию при­нятых законодательным органом власти актов. Президент мо­жет наложить вето на законопроект, принятый конгрессом и на­правленный ему на подпись. Время, в течение которого прези­денту предоставлено право наложить вето на законопроект, обычно колеблется от 8 до 10 дней. Вето президента может быть преодолено абсолютным большинством членов каждой палаты законодательного органа. Если президент отклоняет законопро­ект по причине его неконституционности, а конгресс настаивает на его принятии, то законопроект направляется в верховный суд, который и дает свое окончательное заключение в течение не более 6 дней.

Полномочия президентов в странах Латинской Америки в об­ласти внешней политики довольно обширны. Они осуществляют общее руководство внешней и внешнеэкономической политикой, ведут международные переговоры и заключают межгосударствен­ные договоры, решают вопросы войны и мира, назначают послов в другие страны и принимают верительные грамоты у аккреди­тованных при них послов, принимают решения об установлении дипломатических отношений, о вступлении в международные организации и т. д. Поскольку кабинет министров — это простой исполнитель воли президента, на практике решение всех ключе­вых вопросов внешней политики страны является прямой пре­рогативой только президента, что предопределяет его господ­ствующее положение во всем внешнеполитическом механизме. В области международных отношений глава государства — прези­дент — провозглашается высшим представителем страны и в этом качестве не нуждается в получении специальных полномочий. Следует отметить одну специфическую особенность некоторых латиноамериканских конституций, которые запрещают президен­ту покидать государственную территорию без специального, официально оформленного разрешения законодательного органа власти, когда выезд президента за границу без официальной сан­кции конгресса рассматривается как халатное оставление им сво­его высокого  государственного поста.

 

5.          Законодательные органы в странах Латинской Америки.

 Место законодательных органов в системе органов  власти

Конституции большинства латиноамериканских стран, как старые, так и новейшие, определяют и закрепляют в правовой форме важную роль законодательных органов власти, предпола­гая, что путем принятия законодательства они должны опреде­лять политику государства, являться центром всей системы госу­дарственных органов; декларируют те начала, на которых долж­ны быть построены государственные органы. Но конституционный и фактический статус законодательных ассамблей в странах Ла­тинской Америки до недавнего времени настолько расходился, что реальное представление об их действительной роли мог дать лишь анализ всех основных факторов, воздействующих на зако­нодательные органы власти.

В период существования диктаторских режимов законодатель­ный орган иногда сохранялся, но ему отводилась особая роль в политической системе. Например, за время правления диктатора X. Гомеса в Венесуэле было принято семь конституций (1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1929 и 1931 гг.). Все они отводили своеобразное место конгрессу, который должен был олицетворять некоторые атрибуты "представительной демократии". Формально конгресс был наделен полномочиями утверждать все эти многочисленные кон­ституции, принимать другие законы и избирать президента. Но фактически конгрессу отводилась роль канцелярии, которая лишь штамповала решения, навязываемые диктатором и угодные толь­ко ему.

В целом нет сомнения в том, что роль законодательных орга­нов стран Латинской Америки в системе государственных органов традиционно относительно слабая по сравнению с той, что игра­ли и пока еще продолжают играть в этой системе президент и правительство. Объясняется это различными факторами обществен­но-политической жизни латиноамериканских стран — социально-экономического, политического и исторического характера. Опре­деленным образом сказалось здесь и отсутствие в колониальный период их истории самостоятельных законодательных органов, длительное господство диктаторских режимов, незначительное развитие парламентских традиций и т. п.

Выдвигаемая зарубежными исследователями в качестве ос­новной теория о верховенстве парламента в странах Латинской Америки на практике не подтверждалась, что вынуждены были признавать и многие исследователи. Так, например, американс­кие политологи В. Пирсон и Ф. Джилл, характеризуя роль законо­дательных органов власти в латиноамериканских странах, в свое время отмечали: "Несмотря на то, что конституционные системы стран Латинской Америки учреждают легислатуру с полномочия­ми издавать законы и определять государственную политику, кон­гресс реально не является центром политической жизни этих го­сударств. В Латинской Америке теория превосходства законода­тельного органа не более чем фикция".

Относительная слабость законодательных органов, конечно, не означала, что они полностью утратили свои полномочия и их значение в системе государственных органов было сведено к нулю. Однако сильная президентская власть, прямое участие прези­дента и правительства в законодательном процессе, способы дав­ления правительства на законодательный орган,власти — все это в значительной степени ограничивало и ограничивает полномочия этого органа, резко снижая его роль как представительного уч­реждения, которое должно определять основы всей государствен­ной политики, как это и предусмотрено многими конституциями.

Достаточно отметить, что в абсолютном большинстве стран Латинской Америки правом созыва специальных сессий законо­дательных органов власти по-прежнему обладает президент. Пра­вовыми нормами и сложившейся политической практикой специ­ально устанавливается, что законодательство, осуществляемое конгрессом, должно следовать направлениям, намеченным и оп­ределяемым в президентских посланиях. Иными словами, зако­нодательная деятельность конгресса фактически привязана к ус­тановкам и политическим направлениям, навязываемым испол­нительной властью.

В настоящее время было бы слишком упрощенным считать, что законодательные органы латиноамериканских стран выступа­ют в роли так называемых "каучуковых" учреждений, которые только штампуют решения, предлагаемые президентом и его пра­вительством. В условиях неуклонно растущей демократизации политического режима, перехода в ряде стран президентской вла­сти в руки демократически настроенных прагматиков большин­ство законодательного органа может сыграть свою решающую роль, препятствуя или, наоборот, способствуя осуществлению радикаль­ных социально-экономических и политических реформ, продикто­ванным общим ходом исторического развития. В качестве приме­ра укажем на процессы демократизации в таких странах, как Аргентина, Бразилия, Чили, Никарагуа, Перу, Панама и др. Не­малая роль в этом процессе принадлежит законодательным орга­нам власти. И совершенно очевидно, что их роль в странах Ла­тинской Америки постепенно меняется. Из "каучуковых" учреж­дений они превращаются в работающие органы, зачастую способные соревноваться с президентской властью по силе воз­действия на общественное мнение, а следовательно, на всю внутриполитическую жизнь страны. И хотя очевидно, что институт латиноамериканского "суперпрезидента" еще очень силен и ему нет пока серьезной государственно-правовой альтернативы, зако­нодательные органы власти стран Латинской Америки все же набирают опыт демократической парламентской процедуры, активно выходят из состояния прямого подчинения сильной пре­зидентской власти, привлекая к своей деятельности внимание широких слоев общества, при этом активно заимствуя опыт раз­витых демократических государств и внося в мировой демократи­ческий процесс свое национальное, чисто латиноамериканское. Органы законодательной власти стран Латинской Америки, бе­зусловно, стремятся играть ведущую роль в системе государствен­ных органов, пытаясь определять основы государственной поли­тики. Эта тенденция, по всей вероятности, будет доминировать и в последующие годы, поскольку поворот в сторону установления в Латинской Америке новых диктаторских режимов в их старом, традиционном варианте просто невозможен. Разумеется, полити­ческая динамика латиноамериканских стран может довольно су­щественно меняться в зависимости от изменений в расстановке политических сил, что определяется нестабильностью экономи­ческой и политической ситуации в абсолютном большинстве стран этого региона.

 

Структура

Структура латиноамериканских законодательных органов

в максимальной степени приспособлена к осуществлению посред­ством законодательства воли правящих групп. В регионе суще­ствует как однопалатная, так и двухпалатная организация за­конодательных органов. Однопалатные законодательные орга­ны образуются в Коста-Рике, Гаити, Гватемале, Сальвадоре, Гондурасе, Панаме, Парагвае и, как правило, называются На­циональная или Законодательная ассамблея. Законодательные органы такой структуры существуют в основном в небольших слаборазвитых странах Латинской Америки. Часто на практике они выступают там в роли откровенного придатка сильной пре­зидентской и правительственной власти (Гватемала, Гондурас, Гаити, Парагвай).

В подавляющем большинстве латиноамериканских стран пар­ламент имеет двухпалатную структуру и часто именуется Наци­ональным конгрессом. В первую очередь бикамерализм присущ федеративным государствам (Аргентина, Бразилия, Мексика, Венесуэла). Он был откровенно заимствован у Соединенных Шта­тов Америки, скопирован с американского Конгресса и функцио­нирует во многом по его меркам.

Законодательные органы власти стран Латинской Америки формируются на основе конституционных норм, специальных из­бирательных законов и складывавшихся годами обычаев.

 

Порядок    формирования

Общепризнанной конституционной нормой является то, что голосование признается одновременно и правом и обязанностью гражданина, причем избирательное право является всеобщим, свободным, тайным и прямым для избрания законодательных органов. В соответствии с конституционными положениями ак­тивным избирательным правом обладают граждане, мужчины и женщины, достигшие 18-летнего возраста, обладающие поли­тической дееспособностью, т. е. не лишенные по решению суда каких-либо гражданских прав, в том числе права голоса, заре­гистрированные в избирательном списке. При этом в понятие обя­зательности голосования включается следующее: зарегистрировать­ся в избирательном списке; выполнять в обязательном порядке и безвозмездно избирательные функции, в том числе при необхо­димости участвовать в работе по проведению выборов (отказ мо­жет быть допустим лишь тогда, когда он обоснован уважительной причиной или чрезвычайными обстоятельствами, доказанными за­интересованным лицом в органе, который распорядился о его на­значении); голосовать на выборах в избирательном пункте по ме­сту жительства.

Права избирать лишаются в случаях: привлечения к уголов­ной ответственности за преступление, влекущее за собой отбыва­ние наказания в виде лишения свободы, начиная с момента выда­чи приказа о взятии под стражу; лишения в судебном порядке прав или пребывания в государственных или частных приютах для наркоманов или душевнобольных; решения о бродяжничестве или постоянном пьянстве, вынесенного в предусмотренном зако­ном порядке, если впоследствии не было восстановления в пра­вах; уклонения от суда и следствия с момента выдачи ордера на арест и до истечения срока давности уголовного преследования; вынесения окончательного приговора о приостановлении или ли­шении политических прав, если впоследствии не было восстанов­ления в правах, и в других случаях, предусмотренных действую­щим законодательством.

В федерациях применяется принцип, в соответствии с кото­рым депутаты законодательных собраний штатов или провинций не могут быть избраны федеральными депутатами или сенатора­ми в течение всего времени исполнения своих обязанностей. Так­же не могут быть избраны председателями муниципальных сове­тов лица, осуществляющие функции исполнительной власти на ином уровне. Члены Центральной избирательной комиссии, комис­сий субъектов федераций, а также окружных избирательных ко­миссий не могут быть избраны членами законодательных органов власти. Обычно закон требует, чтобы они освободили должности в органах по проведению выборов не позднее чем за шесть месяцев до их проведения.

Порядок формирования законодательных органов власти ус­танавливается текстами латиноамериканских конституций. В ос­нове латиноамериканского избирательного права лежат принци­пы всеобщего, равного и прямого избирательного права при сво­бодном, но обязательном голосовании. В случае нарушения принципа обязательного голосования гражданин может быть под­вергнут штрафу. Кроме того, его благонадежность по отношению к действующим конституционным властям может быть поставлена под сомнение. От участия в выборах освобождаются: умалишен­ные; лица, находящиеся в местах заключения по приговору суда; лишенные политических прав (в том числе избирательного) по приговору соответствующего суда; военнослужащие рядового со­става; лица, не имеющие постоянного места жительства, и неко­торые другие категории граждан. Отдельные страны устанавли­вают обязательность голосования только до достижения 70 лет; избиратели старше 70 лет могут голосовать факультативно. Ак­тивное избирательное право предоставляется, как правило, с 18 лет (на Кубе и в Никарагуа — с 16 лет). В некоторых странах избиратели могут голосовать с 16 лет факультативно, ас 18 — в обязательном порядке.

К кандидатам на выборную должность в Конгрессе или Ас­самблее предъявляются, кроме того, определенные требования: необходимо иметь национальное гражданство, достичь определен­ного возраста, проживать в округе, от которого баллотируется кандидат, в течение определенного времени (от 1 года до 10 лет). Например, депутаты Национальной ассамблеи представителей Панамы должны иметь панамское гражданство в течение не ме­нее 10 лет, предшествующих выборам, быть не моложе 28 лет, не быть осужденными за преступление, направленное против об­щества и свободы, не быть лишенными избирательных прав, про­живать в избирательном округе не менее 1 года.

Требования к членам Палаты депутатов Аргентины следую­щие: быть старше 25 лет, не менее четырех лет являться гражда­нином республики, быть уроженцем провинции или на протяже­нии двух лет, непосредственно предшествующих выборам, про­живать в провинции, от которой кандидат баллотируется.

К членам Сената обычно предъявляются повышенные тре­бования: необходимо достичь 30-летнего возраста, в течение ше­сти лет быть аргентинским гражданином, иметь ежегодный доход не менее 2 тыс. песо, быть уроженцем провинции или проживать в ней не менее двух лет, предшествующих выборам.

Палаты представителей обычно избираются на четыре года и обновляются полностью или наполовину. Палата представителей избирается по соответствующим избирательным округам в зави­симости от численности населения.

Для избрания членом Национального конгресса Перу необхо­димо удовлетворять следующим требованиям: быть перуанцем по рождению, пользоваться избирательным правом, быть не моложе 35 лет при избрании в Сенат и 25 лет при избрании в Палату депутатов. Депутатами не могут быть избраны действующий пре­зидент, министры правительства, префекты, супрефекты, губер­наторы, члены судов и прокуратуры, государственные служащие, находящиеся на действительной военной службе. Перечисленные лица, намеревающиеся выдвинуть свою кандидатуру на парла­ментских выборах, должны оставить свои посты не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.

 

Выборные должностные лица, комиссии, комитеты

В странах с двухпалатной организацией конгресса каждая палата имеет своих выборных должностных лиц. В нижней палате это обычно председатель, один или два вице-председателя, сек­ретарь и казначей. Эти лица избираются членами данной палаты простым большинством голосов на определенный срок и могут быть переизбраны. В Мексике, например, должностные лица нижней палаты избираются на последнем заседании каждого месяца с тем, чтобы вступить в должность в следующем месяце. В странах, где имеется вице-президент, он по аналогии с американской системой председательствует в сенате, но не обладает правом голоса, за исключением случаев, когда голоса депутатов разделились поров­ну. Во всех остальных странах председатель сената, один или два его заместителя, секретарь и другие должностные лица избира­ются на пленарном заседании сената.

Председатели палат обладают значительными полномочиями не только по руководству палатами, но и по осуществлению всей законодательной процедуры. В отдельных странах они даже упол­номочены назначать членов временных или постоянных комитетов палат. Чаще всего такие назначения подлежат утверждению де­путатами на пленарном заседании соответствующей палаты. По­мимо этих важнейших полномочий председатели палат назначают докладчиков по различным вопросам, подлежащим обсуждению в палате, обладают правом по своему усмотрению ограничивать парламентские дебаты, предлагать на рассмотрение депутатов проекты решений и резолюций по различным вопросам и т. п.

В странах с однопалатной организацией законодательного органа его председатель практически полностью контролирует не только сам законодательный процесс (регулируя даже продолжи­тельность сессий, назначая докладчиков и постоянные комитеты), но и политический характер принимаемого законодательства. В большинстве случаев председатель — это депутат, принадлежа­щий к партии президента страны и полностью проводящий его политическую линию. При такой системе оппозиция в законода­тельном органе практически лишена возможности иметь своих представителей в постоянных комитетах и каким-то образом вли­ять на предварительную подготовку и рассмотрение законопроек­та. Такой деспотический контроль председателя палаты за всем содержанием ее деятельности позволяет проводить через конг­ресс выгодное и нужное правительству и лично президенту зако­нодательство.

Латиноамериканские законодательные органы (каждая из палат) имеют свою комиссию по работе палаты, в которую вхо­дит председатель палаты, его заместители, а также руководите­ли парламентских фракций или блоков. Ее возглавляет председа­тель палаты. Обычно такая комиссия собирается на заседания не реже одного раза в неделю в период сессии законодательного орга­на и по мере необходимости — после ее окончания. Функции та­кой комиссии заключаются в подготовке планов работы палаты, проекта повестки дня сессии с пунктами, которые могут быть пред­ложены законодателям, в получении информации о состоянии об­суждения вопросов в постоянных комиссиях, в обеспечении прак­тических мер для эффективного проведения общих дебатов. При определении общей повестки дня сессии комиссия детально об­суждает и утверждает каждый пункт. Планы работы палаты и повестка дня каждого заседания, предложенные комиссией, ут­верждаются на открытых заседаниях всей палаты.

Большую роль в структурной организации палат играют по­стоянные комитеты. Эти комитеты образуются как в палате пред­ставителей, так и в сенате. Количество постоянных комитетов, их номенклатура, полномочия и порядок работы обычно регулиру­ются регламентами палат. В регламентах палат также предусмот­рен перечень постоянных комиссий, которые образуются палата­ми, и их численный состав. В частности, регламент Палаты депу­татов Аргентины предусматривает образование 26 постоянных комиссий, каждая из которых состоит из 15 членов. Редким ис­ключением является регулирование конституцией страны количе­ства и названия постоянных комитетов. Так, например, Конститу­ция Эквадора 1977 г. устанавливает, что Национальная палата представителей образует четыре постоянные законодательные комиссии в составе пяти депутатов каждая: 1) по гражданским и уголовным вопросам; 2) по труду и социальным вопросам; 3) по финансово-бюджетным и банковским вопросам; 4) по промышлен-но-аграрным, экономическим и торговым вопросам. По сложив­шейся парламентской практике, хотя такое правило в регламен­тах и не закреплено, комитеты сосредоточивают в своих руках основную часть действительной законодательной работы, поскольку все законопроекты после официального внесения в палату пере­даются на рассмотрение в соответствующий постоянный комитет, который фактически по своему усмотрению дорабатывает и до­полняет законопроект, может даже радикально изменить его как по форме, так и по содержанию. Кроме того, комитет обладает правом законодательной инициативы, от своего имени внося на рассмотрение палаты подготовленные законопроекты.

Конституциями или специальными законами предусматрива­ется образование   специальных комитетов по  расследованию, компетенция, формы деятельности и состав которых могут зна­чительно отличаться: от расследования отдельных вопросов, вхо­дящих в компетенцию законодательного органа власти, до рас­следования антигосударственной деятельности. Так, в Аргенти­не существовал комитет палаты депутатов по расследованию антиаргентинской деятельности, обладавший полномочиями чис­то репрессивного характера: с помощью вооруженных сил коми­тет имел право осуществлять аресты неугодных правительству лиц и даже возбуждать их уголовное преследование. Латиноаме­риканские законодательные органы образуют значительное коли­чество временных и специальных комитетов. Из специальных комитетов можно отметить так называемые "партийные" комите­ты, которые обычно состоят из депутатов, принадлежащих к од­ной политической партии и входящих в одну фракцию. Это могут быть комитеты по проведению партией избирательных кампаний, комитеты по разработке партийной политики и др. Иногда в зако­нодательных органах Латинской Америки создаются специально вспомогательные комитеты, включающие не только одних де­путатов. Например, в Национальном конгрессе Чили в течение некоторого времени существовало специальное Бюро информа­ции Сената, куда входили видные экономисты, юристы, ряд по­литических деятелей и т. п. Это Бюро проводило самостоятельное исследование деятельности различных административных орга­нов и предоставляло необходимый информационный материал для сенаторов. Только за период 1967.—1968 гг. из 363 исследований, проведенных Бюро информации, 329, или 91%, были сделаны по просьбе сенаторов от оппозиции. Комитетская система позволяет президентам латиноамериканских стран довольно эффективно осуществлять контроль за законодательством и в целом за работой высшего представительного органа. Эта система надежно блоки­рует возможное нежелательное для правительства законодатель­ство, искусственно фильтруя или задерживая законопроекты, внесенные оппозицией. Концентрация практически всей реальной законодательной работы в постоянных комитетах, все большая гипертрофия их полномочий, подчиненный характер комитетов по отношению к правительству — все это наглядно свидетель­ствует о новой системе взаимоотношений законодательных орга­нов с другими отраслями власти.

В законодательных органах ряда латиноамериканских стран образуется так называемая постоянная комиссия, которая дей­ствует в период между сессиями законодательного органа. Она назначается соответствующими палатами из примерно равного числа депутатов и сенаторов на последнем заседании перед пар­ламентскими каникулами. Для каждого члена постоянной комис­сии назначают по одному заместителю. Постоянная комиссия в период между сессиями принимает на себя некоторые полномо­чия законодательного органа. В частности, она может: давать согласие на использование исполнительной властью национальной гвардии и вооруженных сил в соответствии с законом и кон­ституцией; принимать в надлежащих случаях присягу у прези­дента страны, членов верховного суда и других должностных лиц, которые должны приносить такую присягу перед членами законодательного органа; принимать в период между сессиями законопроекты, направляемые в палаты, и передавать их для заключения в постоянные комитеты палат для рассмотрения на ближайшей сессии; созывать по своей инициативе или по пред­ложению исполнительной власти внеочередные сессии законода­тельного органа, причем решение в обоих случаях принимается большинством в 2/3 присутствующих членов. В решении о созы­ве указывается вопрос или вопросы, вносимые на рассмотрение внеочередной сессии: об одобрении или отказе в одобрении сде­ланных президентом республики назначений членов верховного суда вместо выбывших; о предоставлении отпуска президенту республики и назначении лица, исполняющего его обязанности на этот период; о предоставлении отпуска членам верховного суда; об утверждении произведенных президентом республики назначений послов, дипломатических представителей, генераль­ных консулов, высших должностных лиц казначейства, высших должностных лиц армии, флота и военно-воздушных сил в по­рядке, установленном законом.

 

Полномочия

Объем полномочий представительных органов стран Латинс­кой Америки, закрепленный конституциями и реально осуществ­ляемый на практике, весьма различен в зависимости от формы политического режима, установленного в стране. Наиболее зна­чительны и реально выражены эти полномочия в странах с либе­рально-демократическим режимом, в наибольшей степени огра­ничены и формализованы — в условиях авторитарных режимов, когда наряду с представительными органами аналогичные функ­ции осуществляет правительство, его глава — президент либо правящая политическая партия или группировка.

Основные наиболее характерные полномочия конгресса или ассамблеи в странах Латинской Америки можно представить сле­дующим образом:

принятие и изменение конституции и законов страны;

утверждение государственного  бюджета и распределение го­сударственных финансовых ассигнований;

образование ряда государственных органов, избрание долж­ностных лиц и контроль за их деятельностью;

судебные полномочия;

полномочия в области осуществления внешней политики го­сударства.

Законодательная функция конгресса включает в себя приня­тие кодексов и законов общего характера, законов по налогообложению, о национальном бюджете, об одобрении получения или предоставления займов, законов, регулирующих внешнюю и внут­реннюю торговлю, развитие сельского хозяйства и промышленно­сти, трудовые и имущественные отношения, социальное страхо­вание, установление общего порядка получения и утраты граж­данства и т. п. Обычно конституциями устанавливается раздельная компетенция сената и палаты представителей, если в стране ус­тановлена бикамеральная система. В данном случае закрепляется исключительная компетенция той или другой палаты. Консти­туции латиноамериканских стран, как правило, не фиксируют вопросы, по которым конгресс не может законодательствовать. Однако в некоторых странах он может делегировать свои полно­мочия правительству.

Официальная доктрина утверждает, что конгресс как выс­ший законодательный орган может, теоретически законодатель­ствовать по любым вопросам. Тем не менее в ряде государств конгрессу запрещено законодательствовать по вопросам, нахо­дящимся в исключительной компетенции правительственных органов, требовать от правительства информацию об инструкци­ях, данных дипломатическим представителям, и о переговорах секретного характера и т. п.

Так, в соответствии с Конституцией Мексики (ст. 130) Конг­ресс не вправе издавать законы, разрешающие или запрещаю­щие какую-либо религию. Объясняется это традиционно сложив­шимися отношениями между церковью и государством и особым правовым положением католической церкви. Одновременно этой же статьей Конституции устанавливается норма, согласно кото­рой только законодательные органы субъектов мексиканской фе­дерации — штатов — имеют право устанавливать согласно мест­ным потребностям наибольшее число служителей религиозных культов. Священнослужители по Конституции лишены активного и пассивного избирательного права и, следовательно, не могут прямо участвовать в формировании законодательного органа или в его работе в качестве депутата.

Все латиноамериканские конгрессы имеют право объявлять войну и ратифицировать договор о мире, причем для одобрения таких договоров требуется обычно квалифицированное большин­ство в 2/3 голосов всего состава законодательного органа власти. Из других важнейших полномочий законодательных органов сле­дует отметить: полномочия, связанные с точным определением контингента вооруженных сил в стране, а также регулирование их организации; право посылки войск за границу; разрешение на проход иностранных войск через национальную территорию и др.

Помимо законодательства по общим и специальным вопро­сам важнейшими полномочиями латиноамериканских законодатель­ных органов является утверждение государственного бюджетпа и распределение государственных финансовых ассигнований. Но Конституции Чили 1980 г. законы, касающиеся налогов, бюджета государственных служб, а также призыва в армию, могут исхо­дить только от Палаты депутатов, законы об амнистии и помило­вании — только от Сената.

Исключительным правом разработки и внесения проекта государственного бюджета пользуется правительство страны. Некоторые новейшие конституции Латинской Америки вводят даже специальные разделы, посвященные государственному бюд­жету, причем особо выделяют конституционную норму о том, что формулирование основных направлений проекта государственно­го бюджета является прерогативой исполнительной власти. При­нятие государственного бюджета в его доходной и расходной частях — прерогатива законодательной отрасли власти, и пре­зидент в данном случае лишен права вето. Редкой конституци­онной особенностью является императивное назначение опреде­ленной расходной части бюджета. Так, например, Конституция Эквадора 1977 г. устанавливает, что не менее 30% расходной ча­сти бюджета должно быть предназначено на нужды образования и ликвидацию неграмотности.

Неоднозначны полномочия латиноамериканских законодатель­ных органов по формированию других высших государственных органов, выборам некоторых должностных лиц и осуществлению контроля исполнительной власти. В компетенцию законодатель­ных органов стран Латинской Америки входит официальное из­брание президента и вице-президента страны при определенных условиях. Такие условия обычно оговариваются в конституциях и возникают тогда, когда ни один из кандидатов на эти должности не набрал требуемого законом большинства голосов или два кан­дидата получили абсолютно равное число голосов избирателей. В этом случае из двух кандидатов, набравших большинство или равное число голосов, конгресс путем тайного голосования изби­рает президента. Разумеется, это устанавливается при условии, что в конституции не оговорено проведение второго тура всеоб­щего голосования.

В ряде стран конгрессу предоставлено право избирать со­став верховного суда страны, причем в большинстве случаев кан­дидатуры на пост судей Верховного суда отбираются и представ­ляются на рассмотрение конгресса правительством. В тех стра­нах, где государство обладает правом активно участвовать в замещении постов высших религиозных должностных лиц, эта фун­кция находится в ведении конгресса и, как правило, осуществля­ется исключительно конгрессом без вмешательства исполнитель­ной отрасли власти. Конгресс в этом случае представляет на ут­верждение церковного руководства кандидатуры духовных лиц на посты архиепископа и епископов в соответствии с установлен­ными правилами.

Законодательному органу власти предоставлено право при­нимать отставку у действующего президента и назначать лицо для временного исполнения обязанностей, а также назначать внеочередные президентские выборы. Причем законодательный орган может отказаться принять отставку президента, если сочтет мо­тивы его отставки неубедительными или не соответствующими общему политическому положению в стране.

Функции законодательных органов по контролю за деятель­ностью правительства осуществляются в нескольких направле­ниях. К ним можно отнести участие конгресса в назначении неко­торых должностных лиц, ратификации договоров, подписанных правительством, в проведении различных расследований деятель­ности высших правительственных чиновников. Официально это обосновывается тем, что конгресс может обязать членов кабинета министров отвечать на поставленные депутатами вопросы или давать объяснения по поводу результатов парламентских рассле­дований. Таким правом обладают законодательные органы Боли­вии, Бразилии, Колумбии, Эквадора, Мексики, Панамы, Вене­суэлы и некоторых других. Причем министры — члены правитель­ства могут присутствовать на заседаниях конгресса по собственной инициативе, выступать с сообщениями, участвовать в дебатах, давать разъяснения, отвечать на вопросы депутатов и т. д. Конг­ресс со своей стороны правомочен делать министрам запросы в устной или письменной форме и требовать на них ответа в уста­новленной форме.

В латиноамериканской системе законодательной деятельнос­ти уже складывается такая практика, когда министры правитель­ства довольно часто по требованию палат разъясняют мотивы своей деятельности, демонстрируют степень ее эффективности и в то же время сами активно участвуют в дебатах по ключевым аспек­там законодательства. Это существенно отличается от североаме­риканской системы, где члены кабинета могут приглашаться только на специальные парламентские слушания постоянных комитетов конгресса.

Регламентами законодательных органов власти предусматри­вается порядок участия в работе палат членов исполнительной отрасли власти. Прежде всего, министры правительства могут присутствовать и принимать участие в любом заседании палаты. Разумеется, они могут присутствовать на заседании палаты, если обсуждаются вопросы, имеющие отношение к деятельности их министерства. В этом случае они обладают самым широким пра­вом выступлений на заседании палаты, могут задавать различ­ные вопросы и т. п. Депутаты вправе требовать от любого мини­стра объяснений по поводу деятельности его департамента. Если возникает такая необходимость, то сообщения министров предс­тавляются в письменном виде.

Законодательные органы стран Латинской Америки облада­ют правом выдвигать против гтенов правительства и других высших должностных лиц государства так называемые офици­альные обвинения, которые должны быть поддержаны специаль­ным большинством палат и могут привести к отставке данного должностного лица. Осуществление этой прерогативы законода­тельным органом власти — явление довольно редкое.

Палаты законодательного органа власти имеют полномочия привлекать к так называемой политической ответственности высших должностных лиц государства при совершении ими раз­личных правонарушений и должностных преступлений. К такой ответственности могут быть привлечены президент республики, члены правительства, сенаторы и депутаты, члены верховного суда и других высших судов, главы административных департа­ментов, генеральный прокурор, послы и другие высшие государ­ственные служащие. Для применения наказаний палата депутатов после предварительного одобрения установленным законом боль­шинством голосов и выполнения соответствующей процедуры, включающей обязательное заслушивание обвиняемого, обраща­ется с утвержденными обвинениями в палату сенаторов. Сенат выступает в роли своеобразного суда присяжных, решая вопрос о виновности или об отсутствии таковой у обвиняемого. В случае отрицательного решения палаты депутатов или сената рассмотре­ние вопроса в отношении данного лица прекращается, но это не препятствует возбуждению дела по обвинению в совершении пре­ступления после окончания срока пребывания обвиняемого в дол­жности, так как данное решение палаты никоим образом не пред­решает вопроса об основании обвинения. В случае положительно­го решения обеих палат обвиняемый передается компетентным властям, которые действуют согласно закону.

Результатом политического осуждения высших государствен­ных служащих палатами законодательного органа является офи­циальное отстранение с должностей и постов, .запрещение в даль­нейшем занимать должности и посты либо запрещение выполнять поручения любого характера на государственной службе. Решения по обвинению высших государственных служащих, принятые па­латами законодательного органа, обжалованию не подлежат. При наличии оснований для уголовного преследования обвиняемое лицо по решению законодательного органа отстраняется от должности и передается в распоряжение уголовного суда. Если суд выносит оправдательный приговор, оправданное лицо может вернуться к исполнению своих функций. Если суд выносит обвинительный при­говор и речь идет о преступлении, совершенном в период выпол­нения должностных обязанностей, помилование осужденного не допускается. По гражданским делам, возбужденным против го­сударственных служащих, а равно депутатов и сенаторов, спе­циального решения палат не требуется. Уголовное наказание при­меняется в соответствии с действующим уголовным законодатель­ством, и если совершение преступления принесло преступнику материальную выгоду или нанесло имущественный вред либо ущерб, то наказание должно устанавливаться в зависимости от полученной выгоды и необходимости возместить вред и ущерб, причиненный незаконными действиями. На депутатов и сенаторов распространяются положения законов об административной ответственности государственных служащих, устанавливающих их обязанности в целях обеспечения законности, честности, добросо­вестности, беспристрастности и эффективности осуществления та­ковых.

Возбуждение дела о привлечении к политическому суду па­латами законодательного органа может иметь место в период вы­полнения должностных обязанностей, а также в течение последу­ющего установленного законом срока (обычно в течение одного года). Соответствующее наказание применяется в течение года с момента начала указанной процедуры. Ответственность за преступ­ления, совершенные депутатом или сенатором в период пребыва­ния в должности, имеет место лишь в сроки, установленные уго­ловным законом, причем этот срок может различаться в зависи­мости от тяжести совершенного преступления.

В странах с двухпалатной организацией парламента ратифи­кация международных договоров является прерогативой верхней палаты — сената (по аналогии с американской системой). Латино­американские конгрессы имеют право объявления войны и заклю­чения мира. Обычно это право они могут осуществлять квалифи­цированным большинством голосов. Временное использование во­оруженных сил для отражения внезапного нападения на страну может осуществляться президентом в качестве главы государства, но с последующим созывом сессии парламента и утверждением данного решения. Законодательные органы стран Латинской Аме­рики могут принимать специальные резолюции и заявления по внешнеполитическим проблемам.

Законодательные органы власти имеют право осуществлять свои собственные внешние связи с парламентами зарубежных стран. Чаще всего эти контакты происходят путем обмена делега­циями парламентариев, визитов отдельных депутатов в зарубеж­ные страны. Такие визиты, как правило, способствуют усилению взаимопонимания между странами, установлению деловых взаи­моотношений между парламентариями различных стран.

 

Парламентская процедура. Законотворческая     деятельность

Парламентская процедура в латиноамериканских странах в основном заимствована из американской и частично французс­кой практики. Обычно правила парламентской процедуры зак­реплены в регламентах, принимаемых самими законодательны­ми органами. Редким исключением является закрепление отдель­ных положений парламентской процедуры текстами основных законов (Эквадор). Сессия правомочна, если присутствует более половины состава депутатов. Предусматривается наложение спе­циальных наказаний для депутатов, отсутствующих на сессии без уважительных причин или без специального разрешения председателя палаты. В двухпалатных законодательных органах пре­дусматриваются совместные сессии обеих палат. Конституции обычно закрепляют перечень вопросов, которые могут рассмат­риваться и решаться только на совместных сессиях. Это та­кие вопросы, как принятие поправок к конституции, принятие отставки президента, вице-президента, назначение лица, вре­менно исполняющего обязанности президента, предоставление чрезвычайных полномочий президенту, выборы судей верховно­го суда и ряд других.

Законодательные органы осуществляют свои полномочия в течение определенного периода времени, зафиксированного в конституциях; их досрочный роспуск не предусмотрен.

Общей же нормой является то, что законодательный орган выполняет свои функции в течение такого периода времени, на который он был избран. Чаще всего досрочный роспуск законода­тельных органов власти осуществлялся в результате государствен­ных переворотов, после чего они не функционировали иногда в течение нескольких лет.

В некоторых конституциях прямо предусмотрено участие президента страны в сессиях законодательного органа. Например, ст. 69 Конституции Мексики закрепляет положение о том, что при открытии очередной сессии Конгресса присутствует Прези­дент Республики, который представляет письменный отчет об об­щем положении дел в государственном управлении страной.

Регламентами палат большинства латиноамериканских стран предусмотрено обсуждение законопроекта в двух чтениях. В стра­нах, где предусмотрено три чтения законопроекта (таких мень­шинство), второе и третье чтение сводится только к формально­му провозглашению названия законопроекта, а обсуждение по существу осуществляется только при первом чтении. Регламента­ми палат предусмотрена также возможность принятия законопро­екта сразу после первого чтения. С этой целью возможно преоб­разование всей палаты в один постоянный комитет (так называемый комитет всей палаты) и принятие законопроекта без дополнитель­ных формальностей. По законопроекту обычно проводится откры­тое голосование, если палата не постановит иное. Для избрания некоторых должностных лиц, особенно если конгресс в специаль­но оговоренных случаях избирает президента или лицо, его заме­щающее, предусматривается проведение закрытого голосования.

Обычные законопроекты по регламенту одобряются простым большинством голосов присутствующих депутатов. Конституцион­ные законы требуют одобрения большинства списочного состава палаты, если законом не предусмотрено квалифицированное боль­шинство в 2/3 голосов. В двухпалатных законодательных органах одобренный одной палатой законопроект поступает на рассмотре­ние другой палаты, в которой процедура рассмотрения законо­проекта и ее основные стадии повторяются. При этом вторая палата может принять или не принять законопроект, поступивший к ней на рассмотрение, внести исправления, добавления и т. д. Если вторая палата полностью отказывает в одобрении законопро­екта, он не должен больше рассматриваться на данной сессии. Если вторая палата одобряет законопроект, но вносит в него свои поправки, то законопроект возвращается в палату, от которой он исходил, с изложением причин его частичного отклонения или изменения. Если палата — инициатор законопроекта соглашается с внесенными второй палатой изменениями, проект принимается окончательно. Если же палата не согласна с этими изменениями, тогда вступает в действие "принцип челнока", и палаты обсужда­ют внесенные поправки до тех пор, пока не будет найдено комп­ромиссное решение.

Каждая из палат вправе без участия другой принимать резо­люции по хозяйственным вопросам, связанным с внутренним рас­порядком палаты; осуществлять связь с другой палатой и с испол­нительной властью посредством комиссий, избранных из своего состава; назначать служащих секретариата палаты и устанавли­вать внутренний распорядок секретариата; принимать решения о внеочередных выборах для замещения вакантных мест членов па­латы.

Законопроекты, одобренные обеими палатами, передаются президенту для промульгации.

Заключительная стадия законодательного процесса — опуб­ликование акта в официальном издании за подписью президента. Закон считается официально вступившим в силу (если в самом тексте не оговорено иное) только после появления в официаль­ном издании за подписью президента. Официальная доктрина при этом исходит из того, что закон может считаться действующим лишь после ознакомления с ним широких слоев населения.

 

6.          Местное самоуправление в странах Латинской Америки.

            Система местного самоуправления в Латинской Америке имеет длительную историю, восходящую к временам колониального пе­риода, когда на местах были образованы органы управления, фор­мируемые самим населением данной территориальной единицы, что гарантировало их независимость от центрального правитель­ства. В современный период система органов местного самоуп­равления строится в соответствии с административно-тер­риториальным делением страны, одной из основных единиц ко­торого является муниципия. На муниципии делятся штаты и провинции. Основные принципы муниципального самоуправления обычно регулируются основным законом страны — конституцией, а в федеративных государствах — Бразилии, Аргентине, Мекси­ке и Венесуэле — также конституциями и законодательством штатов и провинций, которыми и определяется вся система местного самоуправления, его компетенция, порядок формирования и взаимоотношений с центральными органами государственной вла­сти и управления. Каждая муниципия управляется муниципали­тетом, который избирается на установленный законом срок путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. Население избирает обычно председателя, советника и других должностных лиц муниципалитета. По Конституции Мексики, например, все перечисленные члены муниципалитетов не могут быть переизб­раны непосредственно на следующий срок, другие конституции таких запретительных норм не содержат.

Между муниципалитетом и правительством штата или про­винции не существует никаких промежуточных государственных органов. Законодательные органы штатов или провинций большин­ством в 2/3 голосов своих членов могут приостановить деятель­ность муниципалитетов, объявить об их ликвидации и приостано­вить либо аннулировать мандат любого из членов по одному из предусмотренных законами штатов серьезных оснований в любое время и при условии, что отстраняемые с должности имели дос­таточные возможности для представления доказательств и при­влечения защитников, если это, по их мнению, необходимо. В слу­чае объявления о ликвидации муниципалитета или в силу отстав­ки либо абсолютной неспособности большинства его членов выполнять свои обязанности, если согласно закону заместители не могут приступить к выполнению обязанностей членов муници­палитета и невозможно назначить новые выборы, законодатель­ные органы назначают из жителей данной местности членов му­ниципального совета на оставшийся срок. Если один из членов му­ниципального совета досрочно прекращает выполнение своих обязанностей, его место может занять заместитель, который из­бирается одновременно с муниципальным советником и пребыва­ет в должности оставшийся срок.

Муниципии имеют права юридического лица й в соответствии с законом самостоятельно распоряжаются своим имуществом. В рамках своей компетенции муниципальный совет уполномочен из­давать постановления, административные циркуляры и положе­ния общего характера. В своем ведении муниципальный совет обыч­но имеет различные службы, ответственные за жизнеобеспече­ние населения соответствующей муниципии: службы торговли и центров снабжения питьевой водой, канализации, очистки мусо­ра, транспорта, общественного порядка, благоустройства улиц, парков, садов и любые другие, организованные в соответствии с законодательством штата или провинции с учетом администра­тивно-территориальных и социально-экономических условий дан­ной муниципии, а также ее административных и финансовых воз­можностей. Муниципии одного штата для более эффективной де­ятельности указанных служб по предварительной договоренности между своими советами могут объединяться и координировать свои действия.

Муниципии обладают значительной экономической самосто­ятельностью в социально-экономической области, в частности, они могут самостоятельно распоряжаться доходами, полученны­ми от принадлежащего им имущества, а также налогами и други­ми поступлениями, которые устанавливаются законодательными органами в пользу муниципий, и поступлениями из центрального бюджета на нужды местного самоуправления. Вместе с тем зако­нодательные органы штатов принимают законы о доходах муни­ципалитетов и проверяют их финансовые отчеты, при этом бюд­жеты расходов могут быть приняты муниципалитетами только на основе находящихся в их распоряжении доходов.

Муниципии в пределах установленных в отношении их зако­нов имеют право разрабатывать, утверждать и реализовывать систему районирования и планы развития муниципального хо­зяйства, участвовать в создании своих территориальных резер­вов и управлять ими, контролировать использование находящей­ся в их ведении земли и осуществлять общий надзор за ней, вы­давать лицензии и разрешения на строительство, получать доходы с предприятий и служб муниципальной собственности, осуществ­лять другую экономическую деятельность.

Органы местного самоуправления в странах Латинской Аме­рики не могут непосредственно заниматься политической дея­тельностью или принимать политические решения, хотя в их ведение входит выдача разрешений на проведение митингов, шествий, демонстраций и собраний в общественных местах, а так­же поддержание общего порядка во время проведения назван­ных мероприятий. Для этих целей обычно используются силы му­ниципальной полиции, непосредственно подчиненные муниципаль­ным органам. Особенностью муниципального управления Бразилии, например, является, в отличие от других латиноамериканских государств, закрепление в Конституции 1988 г. оснований для осу­ществления вмешательства штатов в дела муниципалитетов и на­значение правительством штатов своих уполномоченных (интер-венторов), которым на определенный срок может быть передано управление муниципией с одновременной приостановкой деятель­ности муниципального совета.