УДК 34
Упоров И.В.,
Краснодарский
университет МВД России, г. Краснодар
ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ПРАВОВЫЕ АКТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация: В
статье рассматриваются особенности правотворческой деятельности исполнительных
органов (местных администраций) муниципальных образований. Делается вывод о
том, что акты исполнительных органов
местного самоуправления должны иметь
характер определенного рода письменного документа, с особой формой выражения
содержащейся в нем информации, обладать строгой целевой ориентацией, в
концентрированной форме выражающей местные (муниципальные) интересы, властной
природой. Эти акты должны регулировать общественные отношения с помощью правовых
норм и предписаний, вызывающих возникновение, изменение и прекращение
правоотношений, создание или изменение юридического состояния посредством
обеспечения реализации этих норм и их правовой защиты.
Ключевые слова: местное самоуправление, исполнительные органы, местная администрация, муниципальных
правовой акт, правоотношения, инструкция.
Согласно ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» [1] систему муниципальных правовых актов составляют следующие их виды: а) устав муниципального образования; б) правовые акты, принятые на местном
референдуме (сходе граждан); в) нормативные и иные правовые акты
представительного органа муниципального образования (решения); г) правовые акты
главы муниципального образования,
местной администрации; д) правовые акты иных органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом
муниципального образования.
При этом муниципальные правовые акты должны отвечать
следующим основным требованиям: 1. Муниципальные правовые акты
принимаются только в тех пределах,
которые
установлены федеральными и
региональными законами по
вопросам местного
значения, устанавливаемых для каждого вида
муниципального образования.
2.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить
Конституции
России, федеральным конституционным и простым
федеральным
и региональным законам и иным актам
федерального и регионального уровней, а также уставу муниципального образования
и решениям, принятым на местном референдуме. 3. Муниципальные правовые акты
нормативного характера, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и
гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. 4. В
случаях, предусмотренных законодательством, по проектам муниципальных правовых
актов должны проводиться публичные слушания.
Согласно ч. 1 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» исполнительным органом муниципального
образования является местная администрация, которой руководит глава местной
администрации на основе принципа единоначалия.
Согласно ч. 6 ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации глава местной администрации в
пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными
правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает:
а) постановления
местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с
осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации;
б) распоряжения местной администрации по вопросам организации
работы местной администрации.
Следует отметить, что данный закон не определяет порядка
принятия правоприменительных актов органов местного самоуправления (в отличие
от нормативных актов). В этой связи Комитет по местному самоуправлению Государственной
Думы ФС РФ по данному поводу разъяснил
следующее. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» не устанавливает порядка принятия ненормативных правовых
актов. Вместе с тем исходя из п. 6 ч. 1
ст. 44 порядок принятия ненормативных правовых актов определяется
уставом муниципального образования, соответственно, указанный порядок может
быть различен в разных муниципальных образованиях [2, с. 15]. Таким образом, во избежание
организационных затруднений при принятии ненормативных актов, а также связанных
с ними споров о компетенции и злоупотреблений со стороны органов или
должностных лиц местного самоуправления необходимо урегулировать данный вопрос
в уставе муниципального образования, поскольку федеральный закон не содержит
прямых предписаний.
Однако изученные нами уставы муниципальных образований в
своем большинстве такого рода норм не содержат и, на наш взгляд, не должны содержать,
поскольку основополагающие требования целесообразно определить в федеральном
законе, а сам порядок принятия правовых актов должностных лиц местной
администрации целесообразно определять в отдельных муниципальных правовых
актах. Однако в большинстве муниципальных образований указанные положения пока
не приняты. В ряде муниципальных образований эти вопросы отрегулированы не
целевым образом, а в рамках общего документооборота. Так, в г. Саратове порядок
разработки и оформления правовых актов главы администрации закреплен в основном
акте, регламентирующем документационное обеспечение деятельности администрации
- Инструкции по работе с документами [3]. В соответствии с Инструкцией в
администрации предусмотрены следующие виды бланков: бланк постановления; бланк
распоряжения; бланки письма администрации и структурных подразделений
администрации города Саратова; бланк резолюции.
В части порядка подготовки и
оформления постановлений и распоряжений главы администрации указывается, что
первая стадия - разработка проекта правового акта, который должен быть оформлен
соответствующим образом. Проект распорядительного документа печатается на
простом листе бумаги с пометкой в правом верхнем углу «проект». На проекте
указываются: наименование организации, наименование вида документа, заголовок к
тексту, текст документа, подпись, отметка об исполнителе, визы согласования. К
проекту прилагается лист согласования. В верхней части листа согласования
располагается информация о том, кто вносит проект и подпись ответственного
исполнителя. После этого глава администрации принимает решение.
Подобная Инструкция в Биробиджанской районе Еврейской
автономной области [4]. Здесь указывается, в частности, что в муниципальном
районе принимаются муниципальные правовые акты: Устав муниципального района; решения,
принятые на местном референдуме, сходе граждан; решения Собрания депутатов;
постановления и распоряжения главы муниципального района; приказы должностных
лиц органов местного самоуправления по вопросам, отнесенных к их
полномочиям. Далее подробнейшим образом
излагается порядок подготовки и оформления документов с
приложением многочисленных образцов.
При этом следует иметь в виду, что действуют ГОСТом
Р.6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной
документации. Требования к оформлению документов», Типовая инструкция по
делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной
приказом Федеральной архивной службы 27
ноября 2000 г., и этих документов, как представляется, вполне достаточно для того,
чтобы на местах руководствоваться ими в сфере документооборота. Другое дело,
что есть затруднения с содержательной стороной, а именно с тем, какие акты и в
какой форме могут и должны принимать исполнительные органы и должностные лица
органов местного самоуправления, и именно эти вопросы в первую очередь должны
находить отражения в муниципальных документах, регулирующих систему
муниципальных правовых актов.
При этом акты исполнительных органов местного
самоуправления должны иметь характер
определенного рода письменного документа, с особой формой выражения
содержащейся в нем информации, обладать строгой целевой ориентацией, в
концентрированной форме выражающей местные (муниципальные) интересы, властной
природой. Эти акты должны регулировать общественные отношения с помощью
правовых норм и предписаний, вызывающих возникновение, изменение и прекращение
правоотношений, создание или изменение юридического состояния посредством
обеспечения реализации этих норм и их правовой защиты. Что касается вопросов
подготовки муниципальных правовых актов, вступления их в силу, отмены и
приостановления, то, как представляется, они нашли достаточно подробное
освещение в правовой литературе.
Особенностью муниципального правотворчества является то
обстоятельство, что по некоторым вопросам принятию муниципального правового
акта должно предшествовать его публичное обсуждение, в том числе это касается и
проектов правовых актов, которые готовит, а также принимает местная администрация. Так,
согласно ст. 28 ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» на публичные слушания должны выноситься: проект
местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития
муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки,
проекты планировки территорий и проекты межевания территорий; проекты правил благоустройства территорий; вопросы
предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных
участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных
параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального
строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования
земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого
использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.
Органы местного самоуправления не вправе игнорировать проведение публичных
слушаний, поскольку в указанных случаях они есть часть правотворческого
процесса.
В отличие от регионального и тем более федерального уровня,
качество подготовки муниципальных правовых
еще зачастую низкое, что объясняется отсутствием на местах
квалифицированных кадров. Поэтому следует
согласиться с тем, что необходимо
проводить обучение работников местных администраций, отвечающих за
правотворческий процесс, и прежде всего это касается составления методических рекомендаций по
разработке муниципальных актов; с этой
целью следует специалистов из законодательных исполнительных органов субъектов
Российской Федерации, а также находящихся на их территории высших учебных
заведений [5, с. 35].
Можно добавить, что в
этом плане следует также использовать опыт тех муниципальных образований, где
правотворческий процесс осуществляется на более высоком уровне. Так, в Краснодаре
издано Постановление городской
администрации "Об утверждении Правил присвоения категорий правовым актам
администрации муниципального образования город Краснодар" [6]. Здесь
указывается и присвоения категорий необходимо с целью надлежащего формирования
информационно-справочной базы муниципальных правовых актов администрации
муниципального образования город Краснодар и передачи правовых актов во внешние
информационные базы, прокуратуру города Краснодара, регистр муниципальных
нормативных правовых актов Краснодарского края. Отмечается, что категория
правового акта в общем случае определяется
правовым управлением администрации при согласовании распоряжений и постановлений
администрации муниципального образования город Краснодар (за исключением ряда актов, которые указываются в
Правилах).
Вместе с тем категорию постановлений и распоряжений
администрации муниципального образования город Краснодар по вопросам
осуществления функций и полномочий учредителя муниципального учреждения
муниципального образования город Краснодар, право подписи которых предоставлено
руководителям органов администрации муниципального образования город Краснодар
соответствующим муниципальным правовым актом, постановлений о признании (отказе
в признании) граждан малоимущими в целях принятия на учет в качестве
нуждающихся в жилых помещениях, о принятии (отказе в принятии) граждан на учет
в качестве нуждающихся в жилых помещениях, о снятии граждан с учета в качестве
нуждающихся в жилых помещениях, о результатах рассмотрения жилищных вопросов
граждан, о назначении единовременного пособия на ремонт жилых помещений,
принадлежащих детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, и
лицам из их числа на праве собственности, по окончании пребывания в
образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального
обслуживания населения, приемных семьях, семьях опекунов (попечителей), а также
по окончании службы в Вооруженных силах Российской Федерации или по возвращении
из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, определяет орган
администрации муниципального образования город Краснодар, вносящий проект правового
акта. Категории имеют цифровое обозначение, например, конфиденциальные правовые акты
администрации муниципального
образования город Краснодар имеют категорию «0», а правовые акты администрации
муниципального образования город Краснодар по кадровым вопросам имеют категорию
«5». Представляется, что эта попытка определенным образом систематизировать
правоприменительные акты, должна получить развитие как на федеральном, так и
региональном уровнях.
Ссылки на источники:
1. Федеральный закон от 06.10.2003 N
131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" // Справочно-правовая система «Консультант
+» (дата обращения – 09.01. 2017 г.).
2. Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 11.
С. 15.
3. Инструкция по работе с документами в администрации города
Саратова (утв. Постановлением главы администрации города Саратова от 26.12.2006
г. N 471А) // Официальный сайт администрации г. Саратов.
6. Постановление
администрации МО город Краснодар от 26.08.2013 N 6419 "Об утверждении
Правил присвоения категорий правовым актам администрации муниципального образования
город Краснодар" //
Справочно-правовой система «Консультант +» (дата обращения – 09. 01. 2017 г.).
